一
山东省， 简称“鲁”，位于中国东部沿海，黄河下游，在北纬34°22.9′-38°
24.0 1′、 东经114°47.5′-122°42.3′之间。地处北半球暖温带，地理环境比较
优越。境域包括半岛和内陆两部分。半岛部分北滨渤海，以成山角为界，东北滨北黄
海，南滨南黄海，山东半岛突出于渤海与黄海之中，同辽东半岛遥相对峙；内陆部分
自北而南与河北、 河南、安徽、江苏四省接壤。全境南北最长约420多公里，东西最
宽约70 0多公里，总面积15.67万平方公里，约占全国总面积的1.6％。省会为济
南市。
山东， 最早不是作为政区名， 而是作为地域名出现的。战国时期，秦人将崤山
(或华山) 、 函谷关以东的六国称为山东，有时也指太行山以东。直到唐代，人们称
“山东”仍是指崤山以东的地方，而将今山东省地区称之为齐鲁、邹鲁。所以清代学
者叶圭绶在其《续山东考古录·山东布政司总沿革》中说：“山东之称，古或指 (函
谷)关东而言，或指太行山东言，不专指今山东也。唐末五代以来始专以齐鲁为山东。
”“山东”与行政意义的词语联系在一起，还是自宋始。《宋史》载，济州通判李迨
被宋高宗授山东辇运使。又载，毕再遇除镇江都统制兼权山东、京东招抚司事。这里
的“山东”已明显带有行政的意义。金改“京东路”为“山东路”，“山东”一词始
成为行政区域的专名。蒙古统治者占领山东后，曾先后设立东平行省、济南行省、山
东淮南楚州行省、益都行省、山东行省等，这是首次把“山东”与“行省”联系起来，
但为时不长，就被撤销。到明洪武元年(1368年) 四月设“山东行中书省”(简称“山
东行省”)，才比较稳定下来。清代去掉“行省”的“行”字，始与今名山东省相合。
二
山东是中华民族古老文明发祥地之一。早在距今四五十万年前旧石器时代早期的
“沂源人” ，即在此繁衍生息。此后，历经2万年-5万年前旧石器时代中晚期的“新
泰人” ，距今1万年左右的沂、沭河流域的中石器文化，距今8000年左右的新石器时
代早、中期的北辛文化，距今6300年-4500年的大汶口文化，距今4400年-4000年的龙
山文化， 距今3900年-3600年的岳石文化等一系列在中国史前文明发展史上占有重要
地位的历史时期，山东先民创造了与中原文化并驾齐驱的东夷文化，成为华夏文明的
源头之一， 为中国古代文明的形成与发展作出了重要贡献。截止目前，全国发现的6
处历史上最早的城址中， 有2处在山东省。其中，上世纪90年代复探的章丘城子崖龙
山文化城址是全国6处城址中最大的一个(面积约20万平方米)。修建如此规模的城市，
必然有一个相当强有力的“行政”中心，有的学者推测，这个城址很可能是当时一个
邦国的国都，或是夏朝前期某个王的国都所在地 (详见李启谦主编：《山东通史·先
秦卷》P67-69，山东人民出版社1993年出版。) 。如果这一推断不谬，则此时已孕含
行政建置最原始的胚芽。从夏的同姓国如斟灌、斟寻、杞、费、 等国多在山东地区
等等迹象看，夏朝前期的统治中心主要在黄河下游的今山东地区，自少康以后才迁至
黄河中游的河南、山西一带。
山东行政区划溯源，与全国一样，大致应当萌芽于夏代，时当由原始社会向奴隶
社会的过渡时期。《礼记》所谓“大道既隐，天下为家……大人世及以为礼，城郭沟
池以为固，礼义以为征……以设制度，以立田里……”即是反映这时的情况。这里的
“立田里”，包含分区划界的意思，带有行政区划萌芽的性质。在氏族部落基础上联
成的一些“方国”，孕育着行政区的胚胎。
夏商时期今山东地域范围的方国为数不少。据治山东古国史的学者研究，仅文献
上有记载，且能查到地望的就有130多国。其中夏后氏后国和夏世侯伯之国13个：观、
莘、缯( )、 、杞、娄、鬻、鲍、寒、过、庞圉、王寿、鬲；商氏后国和商氏侯
伯之国15个：奄、目夷、不共、长勺、 、阳、莱、向；东夷族氏族部落演进为国者
100多个，属太昊后风姓的有 、任、宿、须句、颛臾、密、郓等7国，属炎帝后姜姓
的有逄、北齐、齐、殳、艾、隰、柯、高(高氏)、棠、若、剧、 、崔、卢、章、高
堂、闾丘、廪丘、梁丘、虞丘、移、骀、淳(淳于)、州、向、纪、 等27国，黄帝后
国有寿丘、卞、滕、奚、薛、 (邳)、舒、阙等8国，少昊后国有穷桑、兖、缗、蔑、
偃、绞、鬲、郦、嬴、运、掩(奄、 )、菟裘、密如、徐、淮夷、兹、时、郯、葛、
( )、莒、渠丘、计、安丘、无娄(牟娄)、且于、犁比、林闾等28国，高阳氏后国
有昆吾、顾、 、斟灌、斟寻、介、 、诸、 阳、夷、曹、朱(邾)、邹、儿( )、
小邾、 根牟、蒙、牟、 夷等19国，陶唐氏后国有陶、铸、高唐等3国，有虞氏后国
有遂、 邹、辕、番等4国，三皇时侯伯之国有邓，五帝时侯伯之国有爽鸠、 、被、
秦、单、 等6国。另外，还有上古帝王时古国娄、大庭、祝丘等3国。
上述方国，有些是处在传说时代，文献记载语焉不详，有些方国的性质、地望等
在学术界也还存在不同意见，但确凿可考的也不在少数。它们是后世政区的胚胎。
西周沿袭以血缘关系为基础的分封制，对原商王朝统治的广大地区实行“封邦建
国”，将土地整族整族地分封给宗族和功臣，被封者统称为诸侯。西周与商不同的是，
在各诸侯国内国君也与周天子一样，除留下一部分地区直接管辖外，其余地区再分封
给自己的子弟亲属，受封者称为大夫，其封地称为邑。可见，西周的地方行政有国、
邑之别。
今山东地区的封国主要有：太公吕尚(姜子牙)受封的齐国和周公旦受封、其子伯
禽代受封的鲁国。山东被称为“齐鲁之邦”或简称“鲁”，即由此而来。齐、鲁两大
国之外，还有与周王同姓(姬)的 、曹、滕、郜等国。同时，夏商时期山东境内的古
国大多数继续存在于西周。
到春秋时期， 见之于《左传》等史籍记载的山东古国还有55国之多。其中姬姓1
1个：鲁、 、茅、耿、南郜、北郜、曹、郭、极、阳、滕等；姜姓6个：齐、向、州
(淳于)、纪、莱( )、鄣等；祁姓1个：铸；任姓2个：奚、薛；子姓1个：谭；妫姓1
个：遂；嬴姓1个：郯；风姓4个：任、宿、须句、颛臾等；己姓1个：莒；姒姓2个：
杞、 ；曹姓5个：邾(邹)、少邾( )、于馀丘、根牟、牟等； 姓3个： 阳、 、
夷等；漆姓2个：长狄、 瞒；不明何姓者3个： 、 、介。以上载于《春秋》经、
传者43国，载于其他典籍的还有： 、费、棠、郓(东郓、西郓)、鄄、梁、诸、逄、
圭、 、 、 等12国。
在所有这些国家中，齐、鲁两国疆域最广、影响最大。据《左传·僖公四年》记
载，齐国疆土“东至于海，西至于河(黄河)，南至于穆陵(今沂水县与临朐县交界处)，
北至于无棣(今河北省盐山县)”。鲁国始封时疆域较小，“封土不过百里”，后来陆
续吞并了周边的极、郜、防、项、訾娄、须句、向、根牟、 、 等国，并夺占了邾、
莒、曹、宋等国部分土地，成了“方百里者五”的大国。鲁国的疆域大致在汶河流域
及泗河中上游地区，介乎齐、莒、宋、卫之间。
除了齐、鲁两大国之外，疆域较广、影响较大的还有莱、莒、滕等国。莱国位于
今山东东部，为东夷族中的莱夷所建。早在商周时期莱国疆域即北达海滨，南近莒国
境，西起淄河、 河流域，东及胶东半岛大部地区。后受齐国侵迫，春秋时已退至胶
东半岛地区。至齐灵公十五年(公元前567年) ，终为齐国所灭。莒国系今鲁东南地区
的主要诸侯国，为东夷族所建，其立国年代不晚于西周初年。春秋时期莒国疆域约相
当于鲁东南滨海地区，大致包括今莒县、沂水、沂南、日照、诸城、胶南、临沭等县
市的全部或部分地区。公元前431年为楚所灭。
各诸侯国对其领土的行政治理，根据周制实行“国野制” (关于“国野制”，学
术界有一种意见认为：国、野之制作为一种地方行政制度，在西周、春秋时期，基本
上未曾真正实行。) 。“国”是周天子或诸侯国君主所居的都城，是全国的政治经济
中心。“国”以城墙围护，是为内城，“国”之外有“郭”，是为外城。郭内城外的
区域称之为“乡”，“郭”之外有“郊”，“郊”之外有“遂”。古代的国是一个多
义的概念。从国家的意义上说，国与邦相对，大国叫“邦”，小国叫“国”。从一国
之内的政治意义上说，“国”与“都”、“邑”相对，“国”可以理解为后世所说的
首都；“都”是政治地位低于“国”，城、郭规模小于“国”，大夫受封所居的较小
的城邑。“邑”也有多义，广义地说，邑可视为聚落；中义地说，除国都以外的各种
城邑都可以叫邑；狭义地或特定地说，“邑”是小于“都”大于“聚”的较小的城邑，
“聚”是更小的聚落。如果细分的话，这种小于“都”的“邑”又可分为“十室之邑”、
“百室之邑”。小邑又称“鄙” (“邑”除了依规模大小不同而称谓有别外，还有一
个重要的区分标志，即看其是否有宗庙。《春秋左氏传》鲁庄公二十八年载：“……
凡邑有宗庙先君之主曰都，无，曰邑。”因此，大邑固可称都，小邑若有宗庙，则虽
小亦称都。不过称邑、称都，也不是十分绝对，特别是到了战国时期，邑也可以称都
(详见清·阎若璩《四书释地续》) 。)。作为“国”和“都”的国，在不同的文献、
不同的场合，根据界域的广、狭，所指又有不同，“就一国言之，郊以内(即郭以内)
为国，外为野；就郭以内言之，则城内为国，城外为郊”。这种将领土分为“国”、
“野”、“都”、“鄙”的行政管理方式基本是以宗法血缘关系为基础的，既不规范，
也不很严密。
到了春秋时期，齐国开始出现了近似于君主官僚制时代的行政区划。齐桓公时代，
管仲在周初实行的国、野、都、鄙的基础上，假托昔圣王之制，“参其国而伍其鄙”，
将郊以内的“国”分为三部分，郊以外的“鄙”分为五部分。然后将“国”划分为二
十一乡，其中工商之乡六，士乡十五。同时在十五个士乡中实行寄军于政、政军合一
的基层行政组织：五家一轨，十轨(50家) 一里，四里(200家)一连，十连(2000家)一
乡。对郊以外的“鄙”则实行邑、卒、乡、县、属的行政管理模式：“三十家为邑，
邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十乡为
属，属有大夫。”当时的鄙共划为五个属，即所谓“伍其鄙”。这种分区设官的地方
行政管理体制尽管尚未脱离与“国”、“都”相对的乡鄙制度的架构，但毕竟与纯以
血缘关系为基础的分封制有所不同了。
春秋时期的鲁国疆土大为扩展。《诗·鲁颂· 宫》(九、十)反映了鲁僖公时代
的鲁国“泰山岩岩，鲁邦所詹(瞻)，奄有龟蒙，遂荒大东，至于海邦，淮夷来同”；
“保有凫绎(峄)，遂荒徐宅。至于海邦，淮夷蛮貊。及彼南夷，莫不率从。”这就是
说，鲁国境域北到泰山，东部不但拥有龟、蒙二山，而且向东延伸到与海滨的一些小
国相邻，南面不仅保有凫山、绎(峄) 山，而且占有了徐国的土地(徐国故城在今安徽
泗县北)(“遂荒徐宅”：荒，抚有，占据；徐宅，徐国。高亨等认为在今安徽泗县北。
近有学者认为在今山东省泗水县一带。另，谭其骧主编的《中国历史地图集》(西周、
春秋时期)将“徐”标记在安徽省东南、江苏省泗洪县南偏东处。)。其西境则抵达今
河南省东部。鲁国的地方行政制度，史无详载，但鲁秉周礼，大致上仍然是封邑制和
“国野制”。鲁国的“国”即是国都，从鲁国故城考古发掘的情况看，共有11座城门，
城内有鲁君所住的宫城，宫城东面是宗庙，西面是社稷坛，后面是较大规模的市肆，
南门外三里处有祭坛，城内其余地方分布着手工业作坊和一些居民点。“国”之外有
郊、遂。《尚书·费誓》记载鲁国征伐徐戎时的动员令，透露出“鲁人三郊三遂”。
根据零星的资料，郊外有“县”(此非后来郡县制的“县”)，即小邑，县设县人。与
“国”、“郊”相对的“野”之中的大邑则设宰，如鄹邑、中都、武城、单父、莒父
等大邑都设宰。在其边境地区还设置了疆吏，负责戌边卫国，但其区域如何划分，是
否具有地方行政职能则不悉其详。此外，卿大夫的封邑或采邑也设邑宰，管理行政。
如果说以血缘关系为基础的分封制开了中国古代行政区划的先河，那么，在春秋
中叶以后直至战国楚、秦等国在新开拓的疆土上，打破血缘关系，由君主派遣官员进
行直接治理而设立的“县”，则是中国古代真正意义上的政区。然而根据现有史料，
今山东地区的齐鲁等国却并未实行这种“县”制。前述管仲在齐桓公时代推行于齐国
的“邑、卒、乡、县、属”的“县”很大程度是军事组织的一级，而且也没有真正脱
离血缘关系的基础。虽然管仲、晏婴曾先后向齐国国君表示反对分封宗戚和向功臣封
赏邑地，但齐国并未放弃都鄙制度和“封君”制度。因此，齐国的“县”与楚、秦等
国由国君派员治理的“县”并不相同。《史记·乐毅列传》记载，乐毅率燕国军队攻
打齐国，“留徇齐五岁，下齐七十余城，皆为郡、县以属燕……”。这是一条十分重
要的齐国地方行政区划史料，但可惜只是一条孤证，暂不能认定。即使能够认定，也
只存在五年，不久田单率众大败燕军，“而齐七十余城皆复为齐”。田单被齐襄王封
为“安平君”，仍是封君制度。至于鲁国，秉持周礼，自然也没有实行郡县制。
三
从秦朝到中华人民共和国建立前的2100多年间，中国历代中原王朝的地方行政区
划制度大致可划分为三个阶段：
第一阶段是秦、 汉、魏、晋、南北朝时期，约800年，可称为州、郡时代。第二
阶段是隋、 唐、五代、宋、辽、金时期，约700年，可称为道、路时代。第三阶段是
元、明、清、民国时期，不到700年，可称为行省时代。
秦汉魏晋南北朝时期行政建置的特点，是从郡县、分封双轨制走向单一的州郡县
制， 又从郡县二级制走向州郡县三级制。这中间又可分为前后二期：秦汉约400年为
前期，基本上是郡、县两级制；魏、晋、南北朝为后期，约400年，实行的是州、郡、
县三级的行政区域管理。
公元前221年秦始皇统一中国，在中国历史上第一次建立了中央集权的封建王朝，
在中国行政区划史上也开了新的纪元。秦王朝废除分封制，将此前仅仅实行于秦、楚、
晋等少数诸侯国的郡县制，推行于大一统后的全中国。始皇二十六年(公元前22 1年)，
以战国时各国郡县为基础，加以调整，共设36郡。其中全部行政区域在今山东境内者
有齐郡(今山东省东北部)、薛郡(今山东省南部)、琅邪郡(今山东省东南部)，部分在
山东境内者有东郡(今山东西北部、河北省南部，系始皇五年即前242年置)、砀郡(今
山东西南部、河南东部、安徽北部，系始皇二十二年即前225年置)。
此后，经多次调整增置，总计50多郡，涉及今山东地区的有胶东郡 (今山东半岛
东部) 、胶西郡(今山东半岛西部)、临淄郡(楚汉相争时，齐郡改名为临淄郡)、济北
郡(今山东北部)、巨鹿郡(今山东省西北部、河北省东南部)、东海郡(今山东省南部、
江苏省北部)、泗水郡(涉及今山东省南部的个别县)、邯郸郡(涉及今山东西北部的个
别县) 。至于秦王朝时在今山东地区的县份，因史料佚失已难确考，大致可考者有40
余县。
西汉时期，就郡、县而言，沿承秦制，同时实行分封同姓和异姓诸侯王的分封制。
这种郡县制与分封制并存的双轨制影响后世600余年， 至南北朝时期才基本结束。西
汉的一级行政区为郡和王国， 二级行政区为县和侯国。据统计，全国有103个郡国，
另据《汉书·百官表》 统计，西汉时期共有县、邑1314个，道32个，侯国241个，总
计第二级政区1587个。
由于国土辽阔，郡、县繁多，管理不便，于是在汉武帝元封五年(前106年) 置十
三部州刺史，连同稍后设置的司隶校尉，将全国分为14个大监察区。由中央派刺史周
行郡国，都察政事，因为是巡官，故刺史无固定治所，“部州”也不算是一级独立的
政区。今山东地区共有山阳、济阳、平原、千乘、济南、泰山、齐、北海、东莱、琅
邪、 东海等11郡和淄川、胶东、高密、城阳、东平、鲁等6国，此外还有东郡的大部
和渤海郡的一部。今山东地区分属兖州、青州、豫州、徐州刺史部巡察。
西汉末年，外戚王莽篡权，自称“摄(即代理)皇帝”，大搞托古改制，为拉拢和
网罗自己的势力， 滥封滥置，郡、县数量急剧增加，多时达125个郡国，2203个县，
比平帝时增多了22个郡国、 616个县。特别是他对郡县名称随意更改，郡改名幅度达
73%，县改名亦达46%，加上新设的郡县名，新的政区名称占西汉末原有政区名称总数
的比例达85%以上。 有的多次更改，一年数变，因而造成极大的混乱。今山东地区的
政区名称自然也受其影响。不数年，王莽“新”朝灭亡，其行政设置上的托古改制随
之结束。
光武帝刘秀建立东汉后，重新恢复了西汉地方行政管理体制，同时作了一些改革。
在郡县制方面，除了清除王莽胡乱更改的地名，基本恢复西汉郡县旧称外，还撤并了
西汉时期的县、 道、邑、侯国400多个，不仅把王莽增设的郡县全部撤销，郡国数目
也减少98个。到顺帝时，全国有郡、国105个，县级政区1180个。
另一个重要变动是将西汉时只有监察职能，没有固定治所的13部州改为第一级政
区，设固定的州治，改州刺史为州牧，州牧握有所辖州、郡、县官吏的升降黜陟大权。
今山东地区共有济南国、平原郡、乐安国、北海国、东莱郡、齐国、东郡、东平国、
任城国、 泰山郡、济北国、山阳郡、济阴郡、东海郡、琅邪国、鲁国、清河国等1 7
个郡国183个县， 分属青州、兖州及徐、豫、冀等州。东汉在分封制方面与西汉也有
所不同。它采取“封列侯，奉朝请”的办法，即不让被封国者掌握实权，只令其食租
税，而且所封地域也较西汉为小。这是加强中央集权的一项措施，同时也为后世取消
分封制度向前迈进了一步。
三国时期，今山东地区处于曹魏政权统治之下。这一时期虽然只有短短的几十年
时间，却是一个有着重要影响的历史时期。魏、蜀、吴三国鼎立以后，各国疆域变化
不大，也沿袭了东汉的三级行政区划。然而，政区的设置增废变化不小，特别是曹魏
实行屯田制，设置了相当于县的屯垦机构--督农校尉。三国疆域中以曹魏的面积为最
大。顾祖禹《读史方舆纪要》称其“西界宜阳，北循太行，东北界阳平，南循鲁阳，
东界郯” ，其版图几乎占有13州中的9州，再加上远达葱岭、疏勒的西域长史府，并
控制了匈奴、鲜卑、乌桓等少数民族地区。先后设有101个郡、国，730多个县。曹魏
在今山东地区共设齐国、济南国、乐安郡、北海郡、城阳郡、东莱郡、泰山郡、济北
国、东平国、任城国、山阳郡、济阴郡、东郡、东莞郡、琅邪郡、东海国、彭城国、
乐陵国(郡) 、平原郡、清河郡、阳平郡等20多个郡、国，170余县，分属于青州、兖
州、冀州。
公元265年，司马炎取代曹魏政权，建立了西晋王朝。280年，吴灭于晋。西晋终
于结束了军阀争战的局面，统一了中国。但是，这种统一局面维持未久，北方的匈奴、
鲜卑、羯、氐、羌等少数民族乘西晋统治集团内部的“八王之乱”，灭亡了西晋。在
北方地区先后建立了20多个封建割据政权， 互相混战达130余年。西晋灭亡后，晋宗
室、琅邪王司马睿得到南、北世族的支持，在建康(今南京市)建立了东晋政权。至此，
中国又陷入南北对峙、分裂动荡的历史时期。
这一时期，地方行政建置的特点与当时的政治形势一样，就是乱和滥。由于各割
据政权互相攻伐，地盘变易如转蓬，这一时期虽然总体上仍然沿袭东汉以来的州、郡、
县三级行政建置，但由于滥封地方行政官吏，必然造成滥置各级政区。因为地盘缩小，
增置不够，便有侨置(在乙地置原甲地的州、郡、县)、遥立等等名目。西晋初，便有
滥封滥置现象，东晋则盛行侨置。偏安东南的东晋政权尽可能把丢失的北方政区侨置
于南方，此后南、北政权都有滥置、侨置、遥立之类，以致造成一个政区里面存在双
头、多头设置。比如东晋时“自夷狄乱华，司、冀、 、凉、青、并、兖、豫、幽、
平诸州一时沦没，遗民南渡，并侨置牧司，非旧土也”。“及至(南朝)宋世，分扬州
为南徐(州)，徐州为南兖(州)……分青(州)为冀(州)……太宗(宋明帝)初，索虏南侵，
青、冀、徐、兖及豫州、淮西，并皆不守……于是于钟离置徐州，淮阴为北兖(州)，
而青、冀二州治赣榆之县”。连去刘宋不远的《宋书》作者(梁)沈约都慨叹当时的行
政区划“地理参差，其详难举。实由名号骤易，境土屡分，或一郡一县割成四、五，
四、五之中，亟(屡) 有离合，千回百改，巧历不算，寻校推求，未易精悉”(引文并
见《宋书·州郡志》)。
西晋时今山东地区共有齐国、济南郡、北海国、乐安国、城阳郡、东莱国、长广
郡、濮阳国、济阴郡、高平国、任城国、东平国、济北国、泰山郡、东海郡、琅邪郡、
东莞郡、彭城国、鲁郡、乐陵国、平原国、勃海郡、清河国等20多个郡、国 (以上有
的郡、国治所不在山东省境)，140多个县，分属于青州、兖州、徐州、豫州、冀州。
东晋时期，北方被匈奴、鲜卑、羯、氐、羌等少数民族先后建立的16个王国所分
割，今山东地区被后赵、前燕、前秦、后燕、南燕等政权先后占据，后赵、前燕、后
燕时山东地区分属青、兖、徐、冀等州，前秦分属青州、兖州、南兖州，南燕时则分
属青、并、幽、徐、兖等州。东晋王朝虽曾一度占据山东南部，但为时不长。
南朝刘宋统治时，今山东地区有齐郡、济南郡、乐安郡、高密郡、平昌郡、北海
郡、东莱郡、(侨)太原郡、长广郡、泰山郡、高平郡、鲁郡、东平郡、(侨)阳平郡、
济北郡、兰陵郡、东莞郡、东安郡、琅琊郡、北济阴郡和侨冀州所辖的全系侨置的广
川、 平原、清河、乐陵、魏郡、河间、顿丘、高阳等郡共近30个郡、140余县，分属
青州、兖州、徐州和侨冀州。继刘宋统治山东地区的是北魏和其后的东魏，州、郡、
县三级行政体制没有变化，但州、郡、县设置乱、滥的情况更加突出。仅一级行政区
州就有青州、兖州、齐州、光州、北徐州、胶州、司州、冀州、沧州、徐州、东徐州、
西兖州、 南青州、济州等十几个州，郡数达48、县数达173个之多。北齐时有所调整
省并，留有青、齐、光、胶、兖、北徐等州。北周时期又有较大调整，今山东有曹、
沂、兖、青、齐、济、莒、胶、光等州，还有一部分临近边境的县份分属徐、冀、沧、
贝、魏等州。
总括前述，可以看出这一大的历史时期的行政建置体制，在秦至汉武帝时期是实
行郡、县二级制，汉武帝至东汉顺帝时为州、郡、县三级，州只有监察职能，没有固
定治所，这一级是虚的。东汉顺帝以迄南北朝结束，州逐渐稳定为第一级地方政区，
因而，虚三级变为州、郡、县实三级。从行政建置体制的发展脉络上看，秦汉至南北
朝也可以称之为州、郡、县时期。秦废止了分封制，西汉很快又恢复了对同姓和异姓
封王封侯的制度，形成郡县与封国并存的局面。到南北朝时期终于基本结束了分封制。
此后多个朝代虽仍残留了封王封侯的名义，但已不是那种分邦封土真正意义上的分封
制了。可以说自此以后，中国历史才进入单一行政区划的时代。
四
隋唐五代宋金的行政建置的特点，是由郡县两级制逐步过渡到道州县、路州县的
三级行政管理体制。
隋文帝杨坚废梁灭陈，完成统一大业，不仅大大拓展了疆域，而且花大力气整饬
地方行政建制。 由于东晋、南北朝时期州、郡、县设置的极度混乱，隋初全国仍有2
11州、508郡、1124县。开皇三年(583年)文帝根据度支尚书杨尚希“存要去闲，并小
为大” 的建议，在全国撤废500多郡，相应地省并调整了州、县。调整后，全国实有
197州、837县。
开皇九年(589年) 后，实行州、县两级行政管理体制，完全取消了郡的建制。到
开皇末年(604年)，全国共有297州、1348县。炀帝大业年间又改州为郡，取消了州的
建制。经进一步调整，加上后来开疆拓边新置的政区，全国共有190郡、1255县。
隋名义上还有分封制，故从文献上有时看到“国”的称谓，但只是一种封爵，完
全没有行政区划的意义。由于同一级政区面积大小、人口多寡不同，为便于派官设职，
隋对各级政区实行分等管理。初为九等，开皇十四年(594年) 为四等，大业年间改为
上中下三等，这是对政区实行分等治理较早的例子。隋代，今山东地区共有济阳、东
平、济北、渤海、北海、齐郡、东莱、高密、鲁郡、琅邪等10个完整的郡，此外还有
东郡、彭城、武阳、平原、下邳、清河等郡的各一部分。共有县113个。
唐承隋制，初为两级行政。高祖武德三年(618年) 改郡为州，但仍实行州、县二
级建制。值得注意的是，“道”和“府”的设立。太宗贞观元年(627年) 按照自然地
理形势，将全国划分为10个地理区域，称之为“道”，但这时的道还不是正式的行政
区划。唐玄宗开元二十一年(733年) 开始将10道扩为15道，道设固定治所，并置采访
处置使作为道的主管。道在州、县之上，成为第一级地方行政区划。唐代的府有三种，
即都督府、沿边要地设置的都护府、京都或皇帝行在升级的府。都督府设在重要地区，
分管数州军政事务。凡分管10个以上州的称为大都督府，不足10个州的只称都督府。
唐代出现的道和府影响后世千余年，府到民国初年才废止，而道则延续到民国前期。
从公元733年开始，唐代实行道、府(州)、县三级行政管理体制。唐代的州分7等、
县分8等。 今山东地区主要属河南道，有郓州、齐州、兖州、青州、曹州、濮州、密
州、沂州、莱州、淄州、登州等11州和徐州、宋州的少数县。属河北道的有博、德、
棣州及魏州、贝州的部分县。总计92县。
需要说明的是，“安史之乱”以后，藩镇割据日烈，最高地方行政区划名义上虽
仍是道，但实际权柄却握在总军旅、专诛杀的节度使手中。唐末这种节镇式的道多达
50余个。“道”之实与名已相去甚远了。
五代十国时期，是唐末藩镇割据的继续和发展，因而地方行政建制也继承并加重
了唐末的混乱。晚唐以前的道--府(州)--县三级管理体制被不成文的节度使--府(州)
--县军政合一的三级管理所代替。五代时，今山东地区先后属于后梁、后唐、后晋、
后汉、后周五个地方政权，其行政格局与晚唐相似，名义上仍分属河南道、河北道。
州一级由于增置(如济州、滨州)、改名(如辉州改单州)，有一些小的变化，其它与唐
代大致相同。
宋朝沿承并发展了唐、五代时期的地方行政管理体制，但着重革除了唐末到五代
的藩镇专权，对中央形成尾大不掉局面的积弊。北宋王朝削夺了禁军将领和藩镇的兵
权，使军、政、财三权分立，由皇帝直接控制，将地方的军政大权还归府、州、军、
监，府、州、军、监则由中央掌控。
北宋的地方行政建制仍分三级。第一级政区是“路”，这是与唐、五代不同的一
点。宋代的路是由唐代的道转化来的。路不设长官，设帅、漕、宪、仓四司，分掌军、
政、刑、财，互不统属，使之互相监督。漕司即转运使司，北宋的路以转运使路为主。
第二级政区是府、州、带县的军、带县的监四种。军、监均起源于唐代，晚唐藩镇割
据，立“军”自重，到北宋开始作为地方行政建制，军多设于边境或关隘要地，实行
军政合一、兵民合一，主管称“知军事”。山东为数不多的“军”也是设在紧要地区。
监原是唐中叶开始设于盐、铁、马匹等特产地，唐监仅管生产，宋监则兼管当地民政，
主官称“知监事”。军、监分带县和不带县两种，带县的军、监大致同于州，不带县
的军、监，大致同于县。第三级行政建制便是县和不带县的军、监。军、监作为政区
之设是不同于唐、 五代的又一特点。 北宋虽仍有节度使的名号，但在宋太祖赵匡胤
“杯酒释兵权”后，便成了虚衔。
北宋，今山东地区分属京东东路、京东西路和河北东路的一部。共有济南府、袭
庆府、兴仁府、东平府等四府及大名府、开德府、应天府的各一部，青州、密州、沂
州、登州、莱州、潍州(原曾在北海县设北海军，后北海军升为潍州)、淄州、济州、
单州、濮州、博州、棣州、德州、滨州和沧州、恩州、徐州的各一部，广济军及永静
军的一部，近90个县。
金的政区设置，大体上仍然沿承北宋路--府、州、军--县的三级行政管理体制。
路的主官为兵马都总管，路治所在的府称为总管府，总管府的主官为府尹，都总管一
般都兼任府尹。州、军设刺史、节度使、防御使，统管军权民政。县主官为县令，只
管民政，不再兼管军兵。金人南侵，山东首当其冲，因而山东地区是金人较早设官进
行行政治理的地区之一。金太宗天会五年(1127年)金占山东后不久，即改京东路为山
东路，并于正隆(1156-1160)年间设山东路统军司。这是山东历史上第一次以“山东”
二字作为行政区域的专名，此后一直沿用至今。
今山东地区在金代分属山东东路、山东西路和大名府路、河北东路、南京路的各
一部分。共有益都府、济南府、东平府和大名府的一部分，潍州、滨州、沂州、密州、
莒州、棣州、淄州、莱州、登州、宁海州、济州、滕州、博州、兖州、泰安州、德州、
曹州、濮州、单州和恩州、开州、观州的各一部分，近百个县。
从隋唐到宋金这一大的历史时期完成了从隋的郡(州)县两级行政管理到唐五代道
州县、宋金路州县三级行政管理体制的过渡，此后各个时期虽行政层级有时有所变化，
但基本上稳定在三级管理体制上。
五
行省制度的逐步确立，是元、明、清时期行政建置的特点。元、明、清三朝的行
政建置，相同相近者甚多，不但奠基了近代中国的疆域版图，也初步奠定了近、现代
中国的地方行政管理体制。特别是“省”级政区的确立，在中国行政建置史或行政区
划沿革史上，进入了一个新的时代。
元朝沿承金人的行省制度。早在元帝国正式建立之前的蒙古国时期，蒙古军队每
占一个较大的地区就设置行省，主要是实行军事占领，同时设统领地方军政大事的丞
相代行中央职权。初期在山东就先后设立了多个行省，如东平行省、济南行省、山东
淮南楚州行省、益都行省、山东行省等。
金朝灭亡后，设立燕京行省，作为整个中原地区的最高行政机构。原来设的那些
较小的行省，就或者省废，或者改为“路”。如东平行省改为东平路，济南行省改为
济南路，益都行省改为益都路，山东行省改为山东路等等。
到元完全统一中国后，由于山东地区地近京畿，位置重要，被视为“腹里”之地，
因而不再在山东设立行省，而由中书省直辖。在包括山东在内的“腹里”地区，设路、
直隶州、路辖州县等行政区域。元代地方行政区划的一个重要特点，是大、乱而且多
变。即以山东而论，有的镇升为县，县升为州；有的州升为府，府升为路；更多的是
更改名称，调整隶属关系。特别是搞了一个历史罕见的所谓“画境之制”。例如，临
邑、齐东、青城三县本隶属于济南路，到至元二年(1265年)却将该三县划归到界域毫
不邻接的河间路。
到元代末年，随着阶级矛盾激化，农民起义彼伏此起，元统治者为加强对山东地
区的控制，又在山东恢复行省制度。自元顺帝至正十一年(1351年)起，先后设置了济
宁行省、胶东行省、陵州行省、山东行省等，并在山东地区设立了中央各机构，如枢
密院、御史台、宣政院、大司农司等的派出机构或下属机构，如山东统军司都元帅府、
山东东西道宣慰使司都元帅府、山东肃政廉访司、山东东西道劝农司等。此外，还有
隶属于专为蒙古皇族服务的地方行政机构，它们都分别掌控一定数量的民户，因而都
有一定的行政职能。
元代今山东地区从作为直属于中书省的“腹里”地区来说，分属于东平、东昌、
济宁、益都、济南、般阳府等六路，路下设济州、兖州、单州、潍州、胶州、密州、
莒州、滕州、沂州、峄州、博兴州、棣州、滨州、莱州、登州等15州；此外，另有曹
州、 濮州、高唐州、泰安州、德州、恩州、冠州、宁海州等8州直隶于中书省，县份
总计为100多个。
明初地方行政区划，一仍元朝旧制。一级政区为行中书省(简称行省)。洪武元年
(1368年)四月，将原元朝直属于中书省的所谓“腹里"地区划分为山东、河南两行省。
二年(1369年)三月置北平行省，将山东、河南两行省的部分府州县划归北平行省。山
东行省治所初设于益都。洪武九年(1376年) 各行中书省改为承宣布政使司，全国1 3
个布政使司，山东为其一。后又先后设立提刑按察使司和都指挥使司(简称都司)。布
政使司是一省最高行政机构，按察使司是一省最高刑法机构，都司则是省的最高军事
机构，三者并称“三司”，三司长官互不统属，各自直隶中央。三司设齐后，三司驻
地由益都移驻济南。济南从此成为省会。
二级政区为府和直隶州，三级政区为散州(不领县)和县。明代有一个重要特点，
就是在各地遍设一种叫作“卫”、“所”的军事组织。卫、所由各省都司统辖，各省
的都司则由中央的五军都督府管辖。内地的卫、所一般不涉民政，沿边的卫、所则取
代当地行政机构，而成为一种实土卫、所。有实土的卫相当于府和直隶州，实土所则
相当于县，这种实土卫、所是军、政合一的区域通名，通常军事要害之地设“卫”，
次要一点的设“所”。在不同时期，卫、所有所增设调整。洪武二十六年(1393年)山
东都司所辖卫、所有青州左、登州、安东、莱州、宁海、济南、平山等卫和胶州、诸
城、滕县、肥城等千户所。永乐年间设在沿海一带的卫有登州、莱州、宁海、安东、
灵山、鳌山、大嵩、威海、成山、靖海等卫，所有胶州、海阳、宁津、雄崖、浮山、
福山、奇山、金山、寻山、百尺崖、王徐寨、夏河寨等所。有些卫、所已经成为地名，
至今仍在使用或在明代以后的文献上常常见到，如威海卫、浮山所、石臼所等等即是。
此外，明代还设有“道”的机构，但明代的“道”不是正式的政区，只是由布政
司、按察司派下去负责督察某一地区或某一专项事务的派出机构。山东以布政司参政、
参议领衔的道有税粮道(督粮道)，济南、海右、东兖等分守道。其他还有一些按察司
派员分司的道。如提督学道、驿传道、分巡道等等。此外还有一些不常设的道。洪武
十八年(1385年) 山东布政司共辖济南、青州、东昌、兖州、莱州、登州等6府，泰安
州、德州、武定州、滨州、临清州、高唐州、濮州、莒州、济宁州、东平州、曹州、
沂州、平度州、宁海州等14州，90个县。
另外，辽都司及辽东镇也归山东管辖。辽东都司和辽东镇是明王朝的都司及九边
重镇之一。洪武四年(1371年)元辽阳路入明，七月置定辽都卫。八年(1375年)十月改
定辽都卫为辽东都指挥使司，治定辽中卫(今辽宁省辽阳市)，十年(1377年)撤销各级
地方行政区划，改为实土卫、所，兼理民政。这时辽东都司领定辽左、中、右、前、
后卫，东宁卫，海、盖、复、金州卫，广宁、广宁中、广宁左、广宁右卫，义州卫，
广宁后屯、广宁中屯、广宁左屯、广宁右屯、广宁前屯卫，宁远卫、沈阳中卫、铁岭
卫、 三万卫、辽海卫等25卫和11所、2关。其辖区西起山海关，东至鸭绿江，北起开
原(今辽宁省开原县威远堡)，南达旅顺海口。涉及今辽宁省大部和吉林省的一部。
清代，除将内外蒙古、新疆、西藏等少数民族地区设置特区，归理藩院管理，并
将明代的卫所改置厅、州、县外，其余“悉依明制”。在内地设18个省作为一级政区，
山东为其一。府、直隶州、直隶厅是二级政区。散州、散厅、县为第三级政区。
另外，在“省”的上面设置总督，一般分管两省以上的军政事务，有点儿象大区。
省以下设道，作为布政使司的派出机关，管理指定的府州厅事务。“道”不是一级正
式的政区。道有守道、巡道之别。凡布政使司参政、参议所任的道员称为守道，凡按
察司副使、佥事所任的道员称为巡道。其初守道和巡道的职掌有明显的区别，后来二
者所掌出入交错，已无多大实质区别。清初山东省道的设置变化不定，数量较多，至
晚清稳定在两个守道、一个巡道，成为定制。济东泰武临道和登莱青胶道为守道，前
者管辖济南、东昌、泰安、武定四府和临清直隶州，后者管辖登州、莱州、青州三府
和胶州直隶州。巡道是兖沂曹济道，管辖兖州、沂州、曹州三府和济宁直隶州。道的
设置延续到中华民国前期，乃至日伪在山东省还设过道。清代山东省较长时期内辖有
上述10府3个直隶州和8个散州96个县。
六
以清宣统三年(旧历辛亥年、公历1911年)10月10日爆发的武昌起义为发端的辛亥
革命， 推翻了中国历史上最后一个封建王朝--清朝，建立了中华民国。1912年至194
9年的中华民国时期， 山东省的行政区划，除了政治层面的鼎革变化以外，就其横的
方域和纵的上下层级来说，既大致保持了稳定性、连续性，又在不同的具体时期发生
了不少变化。
民国元年(1912年) 山东行政区划仍循晚清旧制：3道、10府、3个直隶州(与府平
行，主官略低于府) 、8个府辖州(与县平行，称为属州，主官略高于县)、96个县。1
913年1月8日，北洋政府公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，重新确认“道”
一级政区。 同年2月废除府、州、厅，确定地方行政区划为省、道、县三级，并将山
东省原济东泰武临道、 登莱青胶道、 兖沂曹济道三道改为四道。县份也由96个增至
107个。 民国初年全国县级政区增加很多，产生许多县名重复的现象，据统计当时有
92个县同名，山东省也有这种情况。有鉴于此，北京政府内务部决定根据地理环境、
历史条件、区域范围、涉外影响等诸多因素，对重名的政区重新命名。1914年元月公
布了《内务部改定各重复县名及存废理由清单》。其中涉及山东省的有新城改为桓台，
海丰改为无棣， 兰山改为临沂，宁海改为牟平，乐安改为广饶。同年6月13日，北京
政府公布了《各省所属道区域表》，改山东省岱北道为济南道，岱南道为济宁道，济
西道为东临道，胶东道名称不变。
1925年10月22日，山东督办兼省长张宗昌将上述四道改为11道，即：济南道辖历
城等10县， 东昌道辖聊城等12县，泰安道辖泰安等7县，武定道辖惠民等10县，德临
道辖德县等10县，淄青道辖益都等9县，莱胶道辖胶县等9县，东海道辖福山等10县，
兖济道辖济宁等10县，琅琊道辖临沂等9县，曹濮道辖菏泽等11县。
1927年，南京政府废止“道”制，保留省县两级政区(山东省政府1928年6月正式
实行省、县两级行政管理体制) ，同时开始注意“市”一级行政区划及市辖区等城市
行政体系的设置。 前北洋政府曾于1921年7月颁行《市自治制》，设置特别市和普通
市。但那时的市不过是一种自治组织，还不能说是正式的一级地方行政实体。南京政
府始将“市”明确定位为一种地方行政区划，并规定普通市与县平行，隶属于省政府；
特别市与省平行，直隶于中央政府行政院。市制的确立是中国行政区划史上的一次重
要变革。
1929年设青岛特别市和济南市。 1930年5月颁布《市组织法》，规定特别市改称
院辖市，普通市改称省辖市。同年9月批准青岛特别市改称“(行政) 院辖市”。同年
10月中国政府收回被英帝国强租的威海卫，设威海卫特别行政区，直属国民政府行政
院。
南京政府时期，第一次出现了所谓“专区”，其全称是“××行政督察区”，其
行政长官称“专员”，办事机构为“行政督察专员公署”，简称专署，其性质为省政
府的辅助机关。这种制度是由民国初期的特派专员制演变而来的，20世纪30年代国民
党因“剿共” 的需要首先推行于江西，尔后逐步在全国实行。1932年8月国民政府行
政院公布《行政督察专员条例》，1936年10月行政院修订《行政督察专员公署组织条
例》并加以公布。同年国民党山东省政府制定《山东省分区设置行政督察专员公署暂
行规程》计将全省划分为13个行政督察区，同时划烟台为特区，置行政专员，隶属于
省民政厅；于长山八岛置行政委员，隶属于第七行政督察区。同年在全省陆续设立了
第一至第七行政督察专员公署，未设行政督察专员公署的历城等30余县仍直辖于省。
1937年，抗日战争全面爆发。同年12月27日国民党第三集团军总司令兼山东省政
府主席韩复榘弃守济南， 原计划的其它行政督察区的设置被搁置起来。1938年5月，
继韩复榘任国民党山东省主席的沈鸿烈重新划定全省为17个行政督察区。到1942年，
名义上各区都有了行政督察专员公署，而实行上相当一部分县乃至专区，或为中国共
产党领导的抗日民主根据地，或为敌占区，虽名曰专区，实际上却起不到专区的作用。
由于沈鸿烈的省政府驻地频繁迁徙，再加上日军对山东点线的分割，使沈政府无
法有效地行使职能。为图补救，沈鸿烈在此期间先后设立了三个“主席行署”：第四、
第六专区及鲁西南各县为“鲁西行署”，第七、第九、第十三专区为“鲁东行署”，
第五、第十、第十四专区为“鲁北行署”。这种“主席行署”是战争期间临时设立的
带有准政区性质的派出机构。在抗战前期国民党省以下地方政权被日军分割、国民党
山东省政府迁转无定的情况下，这种“主席行署”对于便利省与各行政督察区和县的
联系方面产生过一定的作用，但是到1941年底沈鸿烈调离山东后，就名存实亡了。
1942年2月， 继任省主席牟中珩将鲁东、鲁北两个主席行署撤销。这一段可称之
为“虚四级”的行政管理体制。1943年夏国民党正规军及国民党山东省政府撤出山东。
直到1944年12月流亡安徽阜阳的国民党山东省主席何思源有鉴于全省17个行政督察专
员公署和各县除个别地区外， 均已瘫痪或瓦解，便于1945年2月设立鲁西、鲁西北、
鲁北、鲁东、鲁中、鲁南6个省内办事处，但同样有名无实。
抗战胜利后，国民党山东省主席何思源虽然收编了国民党一些游击队残部和伪军，
夺占了八路军控制的一部分县城， 但在八路军的强大攻势下，到1946年1月国民党只
能控制14个县、市，其中只有济南市和昌乐县能控制全境，其余12个县仅仅占领县城
而已。随着国民党蒋介石调重兵进攻山东，到1946年底，国民党在山东共组建33个县
政府。 1947年下半年，解放军解放了其中的17个县。1948年9月济南解放后，国民党
在山东各县的政府基本上全部解体。国民党在这次内战中能实际控制的县虽然不多，
但在全省行政区划上还是沿用抗战期间所划的17个行政督察区，除青岛院辖市外，全
省名义上有17个行政督察区、济南、烟台、威海三个市，利(津)广(饶)沾(化)(无)棣
垦区和临(清)冠、邱两个特别行政区。
抗日战争期间， 日本侵略军在山东扶植的傀儡政权推行了一套伪行政区划。193
8年1月1日和10日济南市、青岛市维持会先后成立。同年3月5日成立了伪山东省公署，
马良任伪省长。全省政区实行省、道、县三级制，将全省划为四道二市 (济南市、烟
台市) ，青岛市直辖于伪华北临时政府。四道分别是鲁东道辖平度等17县，烟台市和
威海卫特别区、长山列岛特别区，道尹公署驻烟台市。鲁西道辖济宁等32县，道尹公
署先后设于济南市、泰安县城、济宁县城。鲁南道辖益都等21县，道尹公署驻益都。
鲁北道辖德县等37县(1939年3月划历城、章丘、长清、济阳、齐河等五县为“模范区”
直辖于伪省公署)，道尹公署驻德县。1940年6月，日伪撤销四道，重新划全省为登州、
莱潍、青州、沂州、兖济、泰安、曹州、济南、东临、武定等10道。山东日伪虽然号
称占有4道或10道107县，但其所能实际控制者在抗战前期不过数十县，即使在其巅峰
时期的1941-1942年仍有5个县没有伪县知事。到抗战后期，山东的绝大部分都处在中
国共产党八路军控制之下。
中华民国历时38年，但行政区划变化很大。初沿清制，后废府州，道由虚变实，
继又废道，由省--道--县三级制变为省--县二级制，旋又设行政督察区，成为半虚半
实的三级。战争年代更是复杂多变。但不论怎么变，在多数时间内，还是省--道--县
或省--专(区)--县的三级行政管理体制。
山东的抗日根据地和解放区虽然从历史顺序上处于抗日战争和解放战争两个不同
历史时期，但从民主政权及其行政区划来说是紧相连属的。山东地区共产党人领导的
民主政权从最初的蓬莱、黄县、掖县等少数几个县、一个北海行政督察区这样的小块
政区，经过共产党领导全省军民艰苦卓绝的斗争终于与全国人民一起战胜日本帝国主
义，打败并赶走国民党残军，在山东省数千年历史上第一次由人民群众 (通过中国共
产党) 掌握了自己的命运，对全省逐步实现按照人民的意志行使对齐鲁大地的行政治
理。 从1938年春一个专区三个县的规模，仅仅经过不足3年的奋斗，就建立了全省性
的行政机构--山东省战时工作推行委员会(简称“战工会”，1943年8月改称山东省战
时行政委员会简称“政委会”，1945年8月13日又改为山东省政府)，这期间山东抗日
民主根据地的行政区划，适应战时各战略区独立斗争的需要，实行省--行政区 (行政
公署，起初称为行政主任公署)--专区--县虚四级(专区即行政督察区，名义是虚的，
但在战争、分割的条件下通常也是相当“实”的)。抗战胜利时，山东省政府(前“政
委会”) 共辖胶东、渤海、鲁中、鲁南、滨海五大行政区 (当时在军事的意义上也叫
“战略区”)22个专区、127个县及县级政区。当时的山东抗日民主根据地与现今的山
东省并不完全重合。由于日军占据城市和重要交通线，因此当时的根据地多以交通线
为界，江苏省北部的一部分划归山东省领导，山东省津浦铁路以西部分则划归冀鲁豫
边区和冀南行政区。这种状况一直延续到解放战争。
解放战争期间，胶东、渤海两行政区变化不大。其它各区则有较大变动。1946年
7月，滨海行政区降为专区，但直属于山东省(后直属于中共华东中央局)。1948年7月
中共华东中央局决定将鲁中鲁南两行政区、滨海专区和原属冀鲁豫边区的第一(泰西)
专区合并为鲁中南行政区(当时习称“大鲁南”)，以适应解放战争后期战略决战的需
要。 1949年8月成立平原省，原属冀鲁豫边区和冀南行政区原山东省的几个专区划归
平原省，经重新调整区划，划成湖西、菏泽、聊城三个专区，至1952年11月平原省撤
销，这三个专区又回归山东省。
中华民国时期，由于一直处于外患内乱频仍，政局动荡不安之中，因此其行政体
制十分复杂多变。这一时期虽然可以分为几个迥然不同的历史阶段，但总的来说具有
如下一些特点。
第一、过渡性。民国之初，来不及也不可能立即制定一套全新的行政管理制度，
故初期较多地袭用前清旧制。其中的“道”和“道尹”，一直沿用到民国十七年省辖
县时才被废止，而日伪政权则一直使用到日本投降。这是旧时代向新时代过渡期内特
有的现象。
第二、变易性，或曰不稳定性。行政建制、行政区划、行政机构等等方面的经常
变动，十分明显。抗日战争时期，国民党统治区行政督察区的多次调整和临时性政区、
准政区的设置，屡见不鲜。更为突出的是，中国共产党领导的抗日民主根据地和解放
的双边县、多边县和县中县(即原一个县析置为两个或多个小县)，其中有相当一部分
旋置旋废，根据形势，随时变化。当然，也有一部分稳定下来，持续至今，成了定制。
如鲁南的莒南、沂南、临沭、苍山、平邑，胶东的莱西、乳山等县。
第三、不彻底性。由于政局或战局动荡，有一些行政管理体制度如抗日战争时期
国民党的新县制，条文订得似很详密，但实际推行很不彻底。
第四、带有浓厚的军事色彩。例如行政督察区之设即起因于军事需要。抗日民主
根据地和解放区的几大战略区的设置，也是战局的需要。至于行政机构，更是打上鲜
明的军事烙印。如民国前期督办公署的督办、督理、督军，本身即是军事主官。至如
山东抗日民主根据地1940年8月成立的“山东省战时工作推行委员会” (“战工会”)
更是直接标举了“战时”的旗帜。
第五、草创性、探索性。这是由过渡性决定的。在新旧交替的过程中，旧章渐废，
新规待立，需要一个从草创、探索到逐步修订、适应、定型的过程，实际上这个过程
到民国结束也没有完成。从民国初年的省--道--府、州--县虚四级，到废府、州后省
--道--县实三级，再到1928年废“道”制后的实二级，1936年开始又实行省--行政督
察区--县虚三级，抗战时期省--(省)主席行署区(稍后的几个大区公署)--行政督察区
(专员区)--县虚四级。中国共产党领导的抗日民主根据地和解放区则有省--行政公署
(前身为“主署”即“行政主任公署”)--行政督察区(通常称“专区”)--县的虚四级。
在抗日民主根据地内仅“行署”就有三种：县级政区的行署、专区级政区的行署、省
以下专区以上二级战略区的行署。专署也有本来意义上的专署和相当于二级战略区的
专署，如此等等，不一而足。至于各种名目的行政办事处更是灵活多变，可以有各种
性质(或虚，或实；或单独，或联合)、各种层级、各种形式。凡此种种，都体现出这
种特有的草创性、探索性。其中有些制度随着形势的发展被逐渐摈弃，有些则沿用了
相当长的时间，如新中国建立后实行的专区(后改称地区)制度就是由行政督察区移植
改造而来的。
第六、同一时空出现两种(国民党和共产党，共产党和日伪) 或三种(共产党、国
民党和日伪)行政管理体制的并存和斗争。这是抗日战争和解放战争时期特有的现象。
七
中华人民共和国时期行政区划的特点，是从战争体制向和平体制的转变，从频繁
变动向相对稳定的转变，从专(地)县体制向市县体制的转变。
建国初期的行政建置，仍然较多地保留了不少战争环境下的区划特征。例如行政
层级多(由省到县为四级，其中第二级大行政区是战时条件的直接产物)，设市混乱，
设县过多，双边多边县占了较大比重。特别是省的西界、南界仍分别以津浦铁路、陇
海铁路为界，致使原山东省的30多个县归属外省，而江苏、河北等省的十几个市、县
隶属山东。
针对这种情况，1950年进行了较大的调整，撤销了胶东、渤海、鲁中南三个大行
政区，将17个专区级政区合并为11个专区，撤销合并了20多个县、市，调整 (有的复
置， 有的新设， 有的升级) 了部分市，更换了部分以人名命名或重名县的名称，将
“××区行政督察专员公署”一律改称“××区专员公署”。到1950年底全省共辖济
南、 青岛、徐州、烟台4个地级市，德州、惠民、淄博、昌潍、莱阳、文登、胶州、
沂水、临沂、滕县、泰安等11个专区，6个县级市，123个县，1个县级特区，1个县级
办事处，29个市辖区。
如果说1950年的调整主要是在省内减少政区划分层级以及专区和县市的撤并， 1
952年的调整则主要是变更省界，原由山东省管辖的东光、吴桥、盐山、南皮、宁津、
庆云等6县归回河北省， 原由河北省管辖的恩县、武城、夏津、临清、馆陶及临清镇
(县级) 划回山东省。平原省撤销后，原该省管辖的聊城、菏泽、湖西3个专区共29县
划回山东省。原由山东省管辖的徐州市及滕县专区的丰县、沛县、华山、铜北等4县，
临沂专区的新海连市、 赣榆、东海、邳县等4县市划回江苏省。此外1952年还撤销了
蒙山、益临、益寿、潍安、陵县等县，并更改了部分县名。1953年除调整了山东与江
苏省各一部分县的县际边界外， 撤销了沂水、湖西、淄博3个专区；同时以原淄博专
区所辖的县、市设立专区级的淄博工矿区；撤销了栖东、平东、平西、潍北、丘南、
寿南、胶河、莒沂、兰陵、白彦、章历、南旺等12个县内县或边联县；将滕县专区更
名为济宁专区；为解决鲁苏两省微山湖边界纠纷，设立了微山县。1954年新设临清市，
升潍坊、 济宁、威海、德州4个专区辖市为省辖市，撤销淄博工矿区，设立省辖专区
级淄博市。此外还微调了山东省与江苏、河南两省的部分边界。
1956年进行了建国初期第三次较大调整， 撤销了文登、胶州、德州3个专区，撤
销了鱼台、长山、高青、蒲台、垦利、昌南、蓼兰、掖南、石岛、濮县、博平、凫山、
薛城、临沭、徂阳、德平、恩县、藏马、即东、昆嵛、复程、观朝、堂邑、清平等24
县、撤销长山岛特区，设立长岛县，调整了个别县的隶属关系和鲁苏两省的部分省界。
经建国初期三次较大调整和几次微调后，到1957年底，全省共辖济南、青岛、淄
博、烟台4个地级市、惠民、昌潍、莱阳、临沂、泰安、济宁、菏泽、聊城等8个专区，
5个县级市，104个县。
在“大跃进”和人民公社化风潮的影响下，1958年对全省行政区域进行了大幅度
的撤并，涉及面约占全省专区和县数的三分之一。撤销泰安、菏泽两专区，合并惠民
专区和淄博市为淄博专区，撤销泰安、博山、利津、阳信、滨县、齐东、桓台、定陶、
济宁、嘉祥、滋阳、武城、乐陵、济阳、平阴、临清、馆陶、阳谷、莘县、东阿、禹
城、德县、聊城、长岛、黄县、牟平、福山、莱西、乳山、潍县、临淄、临沂、沂南
等33县，设立县级孤岛人民公社，撤销济南市郊区，莱阳专区更名为烟台专区，并将
全省各县机关驻地通名“××镇”改为“××人民公社”。特别值得注意的是，山东
省人民委员会重新界定了专署的性质，针对过去专署名虚实实 (专区实际上成为一级
独立的政区) 的状况，重新强调要使之真正成为省人民委员会派出的督察机关，专署
机构也进行相应地调整和精简。到1958年年底，全省共有济南、青岛两个地级市，淄
博、昌潍、烟台、临沂、济宁、聊城6个专区，10个县级市，71个县。
1958年行政区域的大撤并，虽然有的已被历史证明其合理性，一直稳定至今，但
总的看有悖于行政区划的内在规律，其不合理性很快显现出来。因此从1959年开始逐
步进行了恢复性调整，原来撤销合并的专区和县大部分得到恢复。到1965年全省共辖
济南、青岛、淄博、枣庄4个地级市、德州、惠民、昌潍、烟台、临沂、泰安、济宁、
菏泽、聊城等9个专区、5个县级市、107个县。
“文化大革命”的十年(1966年-1976年) ，除了1967年将山东省人民委员会更名
为山东省革命委员会， 将德州等9个专区的通名一律改为“××地区”外，没有什么
大的变动。
改革开放初期只进行了一些恢复性调整，将山东省革命委员会更名为山东省人民
政府，将德州等九地区革命委员会更名为“××地区行政公署”，将全省91县党政机
关驻地的通名一律改为“××镇”，此外还有一些改变隶属关系和更改地区专名 (昌
潍地区原名为潍坊地区)等的变动。
过去县与县之间的界分，从未经过全面细致的科学勘定，没有具有严格法律效力
的边界线，所使用的都是历史上形成的习惯边界线。从1995年开始，山东省民政厅行
政区划处根据国务院的部署，在全省范围内进行勘界划界工作，至2000年基本完成。
这是山东省行政区划实行现代化管理的重要标志，在山东行政区划史上具有里程碑意
义。
改革开放20年来最重大的变化是逐步确立了“地县改市、以市带县”的体制，为
了充分发挥城市的中心作用和幅射作用，以适应加快社会主义现代化建设的要求，从
20世纪80年代初即进入了市制建设的新阶段。 截止到2000年底，全省原来的9个地区
全部改为地级市，并先后增置了地区级的东营市、威海市、日照市、莱芜市。济南、
青岛两市被确定为副省级市。撤销县的建制改为县级市或县级区的有原泰安县、新汶
县(后与新泰县合并设立新泰市)、济宁县、福山县、潍县、聊城县、临清县、临沂县、
菏泽县、莱芜县、新泰县、日照县、益都县、曲阜县、黄县、胶县、莱阳县、滨县、
历城县、诸城县、栖霞、海阳县等40余县。至此，全省共辖济南、青岛、淄博、枣庄、
东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州、菏
泽等17个地级市，139个县级单位，其中31个市、48个市辖区、60个县。