合作化初期，山东手工业生产工具和设备简单，生产效率很低。
1955年省手工业联社筹委会与省手管局成立后，省人委通过省财政厅、省物资
部门拨付资金500多万元和价值200多万元的物资及设备，用于改善手工业的劳动手
段。1956年，全省手工业生产合作社新建厂房、库房18.9万平方米，购置了较大机
器设备1000多台。1956年以后，用于手工业技术改造的技术装备，除手工业合作社
自制各种小型机具外，主要是国营工业替换下来的旧机器和公私合营并厂时多余下
来的机器和厂房，通过价拨或租赁给手工业合作社加以利用，不足部分，由合作社
订购。技术改造资金主要依靠合作社的积累。
1955年，省手工业联社筹委会制定《山东省各级手工业生产合作社贷用建设基
金暂行办法》，规定各级社的年终盈余，按社章规定比例提取。基层手工业生产合
作社及县(市)手工业联社提取的建设基金，全部上交省手工业联社，省手工业联社
上交全国总社筹委会20%。省手工业联社集中的建设基金，可根据需要与可能，有
计划地以长期贷款方式贷给下级社。县(市)手工业联社及基层生产社进行基建时，
根据自身的资金能力和实际生产需要，应尽先使用基本折旧基金或多余的流动资金，
不足时，可由县(市)手工业联社统一申报省手工业联社核批与拨付使用。使用年限
规定最长不超过10年，年息2分4厘，并专户存储于国家银行，专款专用。同时，省
手工业联社(局)根据全国手工业总社筹委会制定的管理办法，拟定了《山东省手工
业生产合作社联合社筹委会基本建设管理办法(草案)》。该《办法》规定基建方针
是：为生产发展服务，厉行节约，严格控制非生产性建设；建设所需资金及物资，
首先用多余的自有资金解决，不足时申请长期贷款或合建基金，土木建筑材料与机
器设备，首先利用接收的国家清仓呆滞物资；如需申请国家物资，由省计委代向国
家计委申请。此外，该《办法》还就计划编制、审批程序及权限、建设起点及建筑
标准等作了具体规定。这是手工业基本建设方面的第一个法规性文件，一直沿用到
1962年5月。
经省人委批准，从1957年起，手工业基建计划划归县(市)计委统一管理。同时，
省手工业联社筹委会及省手管局在安排1957年基建计划时，放宽了审批权限：单项
工程投资额5万元以上的，报省计委、省手工业联社审批；5万元以下的，由市(县)
计委核批。从此，全省手工业系统基本建设开始在各级政府及计委统一管理和指导
下进行。
1958年以后，国民经济比例失调，各地手工业生产合作社纷纷“升级过渡”，
基本建设失去控制。为了严格控制基建规模，1962年5月，国务院接连发布了《关
于加强基本建设计划管理的几项规定(草案)》等3个法规性文件。省人委为贯彻执
行国务院上述文件，下达了《关于加强基本建设的若干补充规定(草案)》，要求严
格控制手工业合作社、供销合作社、城市人民公社等用集体所有制资金进行的基本
建设，根据因陋就简的原则尽可能不搞或少搞，并严格了审批计划程序。
1963年3月，省手管局、省手工业联社筹委会规定，当前手工业基本建设的主
要任务是着重进行维持正常生产所必须的设备更新、技术改革及工具配套；投资主
要用于支援农业、支援城乡人民生活和扩大出口货源方面急需的建设项目。
1964年，省手工业联社、省手管局按照省人委指示精神，制定了《关于手工业
合作组织基本建设管理的初步意见》，提出实行统一指标控制、分级管理的办法，
进一步明确了审批权限。
随着手工业生产的发展和建设需要，手工业合作社仅靠自身积累进行基建已不
敷使用。为此，1966年3月，省手管局、省手工业联社与中国人民银行山东省分行
联合行文规定，经批准可允许多动用一些上年公积金，因此引起的流动资金不足时，
银行给予增加贷款。同时，还可以申请小型技措贷款。同年4月，中国人民银行山
东省分行、省财政厅、省手管局联合下达《关于试行山东省手工业合作企业小型技
术措施贷款办法的通知》。《通知》规定贷款资金来源是各级手工业联社合建基金
可动用部分与多余流动资金，通过调剂余缺，互助互济，有偿使用，限期归还，周
转使用。每个项目贷款限额一般不超过3万元，个别不超过5万元。贷款期限为一年
半，月息为3‰。该办法对促进二轻工业技术改造发挥了积极作用。
“文化大革命”时期，基建管理体制和管理办法没有大的变动。1973年，省计
委、省建委、省财政局联合行文规定：集体所有制基建计划，仍按国家核定的控制
指标，由省主管部门会同地市革委会提出计划，建设项目投资额在10万元以下的，
在核定的控制指标内，由省主管部门批准；超过10万元的，由省计委统一平衡下达。
1975年10月，省二轻局为了保证重点建设项目，对合建基金采取了适当集中、
统筹安排、分级管理、有计划使用的办法。同时规定集体企业固定资产折旧基金全
部留给企业使用，主管部门不再集中，以加快企业技术改造的步伐。从1977年到
1979年，省二轻局集中的合建基金，主要用于补助经济薄弱地区与原材料基地的开
发建设，以及科研教育事业的建设。
1979年8月，省财政厅、一轻厅、纺织厅、二轻厅联合下达《部管轻纺工业专
项贷款办法》，明确这部分专项贷款分别由纺织部、轻工业部安排周转使用，主要
用于全民企业的老厂挖潜改造与技术革新措施项目。集体企业有条件的也可以安排
一部分，贷款期限1-2年，最长不超过3年。
为了贯彻中央对轻纺工业实行“六个优先”(六个优先：原材料、燃料、电力
优先；挖潜、革新、改造措施优先；安排基本建设力量优先；银行贷款优先；外汇
和引进新技术优先；交通运输优先。)的方针，1980年，国务院批转了国家经委、
中国人民银行总行等7个部门《关于请批准轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办
法的报告》，明确这笔专项贷款主要用于轻工、纺织工业企业进行老厂的挖潜、革
新、改造，增加市场急需的产品和扩大出口产品。贷款期限1-2年，最长为3年。“
集体所有制企业，用贷款项目投产后所增加的税后全部积累和固定资产折旧基金归
还贷款本息，按期还款不足的，不足部分可用本项目增产的产品应纳的所得税及减
免工商税归还。”1980年，全省二轻工业使用此项贷款2750万元，安排了服装、皮
鞋、家具等行业95个改造项目，较好地缓和了市场供需矛盾。
1982年，省二轻厅制定《关于加强我省二轻工业基本建设和工程管理的几点意
见》，主要内容是：(一)大中型基本建设项目及投资100万元以上的小型重点建设
项目都要编制项目建议书；大中型项目报国家计委审批，小型重点项目由省厅转报
省计委审批。(二)一般挖潜、革新、改造项目与原有企业的技术改造项目，可以不
编计划任务书，只编建设方案，但要采用先进合理的技术经济指标，积极采用新工
艺、新技术。新技术的采用要坚持工艺技术过关、一切经过试验的原则才能进行设
计。(三)建立项目竣工验收制度。二轻企业建设项目实行分级管理：50万元以上的
小项目由省二轻厅会同有关部门组织验收；50万元以下的项目由省二轻厅委托各市
地组织验收。
1983年9月，国家经委、国家计委颁发《关于加强技术改造管理的规定》，要
求按照国民经济计划总的要求和技术改造计划的资金总规模、使用方向和重点，把
更新改造资金真正用于设备更新和实现技术进步基础上的技术改造，提高社会综合
经济效益，严格防止用更新改造资金搞基本建设或扩大长线产品加工工业的生产能
力。凡未经批准列入更新改造计划的项目，应按项目投资加收10%的能源交通重点
建设基金。
随着投资体制的逐步改革，根据国家计委等部门的规定，从1985年起，凡是由
国家预算安排的基建投资，全部由财政拨款改为银行贷款(简称“拨改贷”)，但科
研、学校、医院、行政机关、物资储备，以及其他非经济部门所属非经营性的、无
偿还能力的项目，不计利息，免予归还全部本金。
1984年，国家计委重申不允许用自筹投资搞一般加工工业建设。对职工住宅的
建设，从1984年起要适当控制，着重解决苦乐不均的问题。同时，重申了自筹投资
必须专户存入建设银行，坚持先存后批、先批后用的原则。从1985年起，当年自筹
基建只能使用上年度存入建设银行的结余资金，当年的自有资金不准使用。并再次
强调不能用银行贷款作为自筹投资来源，各部门均无权向省市下达自筹指标。自筹
基建项目必须由建设银行提供资金存款情况，经省市计委审核，颁发建设许可证，
才能开工。