〖治黄政策〗〖治黄规划〗〖建国前〗
中国治理黄河，历史悠久，有丰富实践，论述也多。公元前21世纪尧舜时代，
大禹治水，采取“疏川导滞”的办法，“北播为九河，同为逆河，入于海”。(《
史记》卷29《河渠书》。)春秋战国时期，各诸侯先后筑堤防洪，秦始皇统一黄河
堤防，并“决通川防，夷去险阻”。公元前7年(汉成帝绥和二年)待诏贾让奏治河
三策，上策是“徒冀州之民当水冲者，决黎阳遮害亭，放河使北入海，河西薄大山，
东薄金堤”，主旨是宽河不与水争地；中策是“多穿嘈渠于冀州地，使民等得以溉
田，并可分杀水怒”，“从淇口以东为石堤，多张水门”，“旱则开东方下水门溉
冀州，水则开西方高门分河流”，主旨是分洪分水放淤灌田；下策是“缮完故堤，
增卑培薄”(《汉书·沟恤志》卷29，志)。公元69年(汉明帝水平十二年)，王景与
王吴治河，“筑堤自荥阳东至千乘海口千余里”，“十里立一水门，令更相洄注，
无复溃漏之患。”(《后双书》卷76戊列传》66，《王景传》。)魏晋南北朝时期，
堤防残破，黄河泛滥，下游多支分流，通连许多湖泊，人们择高而居。隋唐时期逐
渐恢复堤防，制定堤防管理与维修制度。北宋前期，河道淤积，决口频繁。
元朝贾鲁治河，提出“疏、浚、塞”三法：“酾河之流，因而导之，谓疏。去
河之淤，因而深之，谓之浚。抑河之暴，因而扼之，谓之塞。”(欧阳玄著《至正
河防记》，引自《历代治黄文选》上册55页。1988年7月河南人民出版社出版。)明
代治河，重在保漕运、保皇陵。刘大夏治河，导水南行，塞张秋，筑太行堤，实行
遏制北流、分水南下入淮的方策。潘季驯和万恭治河，都主张南北筑堤，束水攻沙，
明确提出“筑堤束水，以水攻沙”和“以河治河，以水攻沙”(万恭著《治水签蹄》
，引自《历代河防统纂》卷19。清陈潢辑，1888年刊本。)的治河方略。
清代靳辅治河，大部按潘季驯的意见，筑堤束水。魏源写《筹河篇》，建议“
因势利导”，改适由大清河入海。1855年铜瓦厢决口，黄河果然夺大清河由利津入
海。此后堵口回归故道还是改行现河道的争论，持续了30多年。至1884年(光绪十
年)，建立起完整的堤防，形成上段堤距宽，下段堤距窄的局面。1888年(光绪十四
年)，署河道总督吴大 建议筑石坝以代秸塌，抛石护基。1899年(光绪二十五年)
李鸿章带比利时工程师芦法尔，勘视河工，认为治河当筹全局，宜先测量全河形势，
测绘河图，查验水情沙性，较量水力，全局在握，便可参酌应办工程。并拟大治办
法10条，其中有培修大堤、河口挑引河规复铁门关故道、建立减水大坝、添置挖泥
船、南北岸设电话等内容。
民国期间，仍沿清代办法，甚少建树。1933年李仪祉主持治黄工作，他主张“
以科学从事河工”，提倡测量全河，研究土壤泥沙。他重视西北黄土高原的治理，
也重视下游的治理。(《李仪祉水利论著选集》第39、112、164页。1988年II月水
利电扳社出版。)他约请德国人恩格斯作固定下游河槽的试验研究，主张单式河槽，
以利输沙。1947年张含英著《治理黄河纲要》，他认为“黄河为患主要原因为含泥
沙过多”，应用水土保持的方法“减少其来源”，主张“水之利用，应以农业开发
为中心”，下游“应以防洪为主”。在治理上应“上中下三游统筹，本流与支流兼
顾，以整个流域为对象……进行综合开发利用”。
〖治黄政策〗〖治黄规划〗〖建国后〗
历代治理黄河，不乏有益的治理方略，但由于封建统治和科学不发达，又加黄
河治理是很复杂的问题，因此没能从根本上解决问题。建国后，新的黄河水利委员
会建立，在吸取前人治河经验的基础上，进行以宽河固堤为方针的下游防洪措施，
确保黄河安全。同时开展了大量的基础工作，进行水文测验、测绘、地质勘探、科
学研究和规模浩大的综合考察，积极为编制黄河治理规划作准备。山东河务局在
1949年洪水后，进行了除害兴利工程试点，开始修建护滩工程，为以后的河道整治
创造经验，并兴建綦家嘴涵闸工程，开创在黄河大堤上修建引黄涵闸兴利的先例。
1953年在政务院领导下，组成黄河规划委员会，聘请苏联专家帮助编制《黄河
综合利用规划技术经济报告》。1955年7月第一届全国人民代表大会第二次会议，
通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利综合规划的决议》，治黄工作进入了除害
兴利综合治理的新阶段。规划提出，1967年以前修建第一期工程，内容包括在干流
上修建三门峡、刘家峡两座综合型枢纽工程，以解决防洪、灌溉、发电等迫切需要，
在支流上修建5座大型拦泥库、5座小型拦泥库、2座综合利用水库，在伊、洛、沁
河各建1座防洪水库，以及一系列下游临时防洪措施，还要在于流上修建三座灌溉
枢纽工程。
山东黄河治理根据综合规划对黄河下游的要求，1955年12月编制完成《山东黄
河七年(1956－1962)规划纲要》。内容包括：(一)在三门峡水库建成前，必须加强
堤防，保证黄河不发生严重的决口和改道，并积极进行汶河的流域规划，兴建汶河
水库。(二)在三门峡水库拦洪后，积极进行位山水利枢纽的兴建，同时进行黄河河
道整治工程。(三)1962年前兴办小型灌溉面积400万亩、大型灌溉面积899万亩。(
四)泺口水利枢纽完成技术设计。1956年山东河务局与省水利厅共同编制《关于举
办虹吸引黄灌溉工程初步规划》，提出分二期完成虹吸引黄工程34处，灌田450－
600万亩。根据上述规划要求，截止1962年完成了位山、泺口、王旺庄枢纽的规划
与设计，建成位山枢纽及东平湖水库，泺口、王旺庄枢纽动工兴建，黄河堤防进行
了第二次大修堤，引黄灌溉工程大发展，共建成引黄涵闸13座和虹吸引黄工程34处，
设计引水能力达1811立方米每秒。
1960年又编制《山东黄河河道整治规划(草案)》，以保堤、固滩、缩槽和控制
河势有利引水为原则。1969年总结建国以来河道整治工作的经验和教训，进一步编
制《山东黄河河道整治规划(草案)》，对位山以上河道进行重点河弯节点的控制，
位山以下河道采取一般维护与重点加强护滩工程，以控导主流，护滩保堤。
三门峡枢纽工程于1960年建成运用后，库区淤积严重。1962年三门峡水库改蓄
水拦沙为泄洪排沙。1964年12月国务院召开治黄会议，开展治黄方略大讨论。周恩
来总理作总结发言，批准三门峡水库改建，加大泄流排沙能力，并提出使水土资源
在黄河上中下游都发挥作用，让黄河成为有利于生产的一条河。
三门峡水库改建后，花园口站仍可能发生30000立方米每秒以上洪水。山东河
务局根据山东河道上宽下窄，排洪能力上大下小不相适应以及河道淤积等问题，为
确保防洪安全，于1965年初步提出《位山以下开辟行洪道的规划意见》，拟在位山
以下黄河北岸与徒骇河之间5－10公里范围内，开辟一道长328公里的行洪道，遇到
大洪水时分泄洪水。经过进一步调查研究，于1977年7月编制完成《山东黄河分洪
道工程规划报告》。根据黄委会估算，花园口站可能发生46000立方米每秒洪水，
12天洪量171亿立方米，北金堤滞洪区和东平湖水库分别滞蓄20亿立方米，至陶城
铺流量为15000立方米每秒，洪量130多亿立方米，超过陶城铺以下河道的防洪能力。
兴建分洪道工程的任务是控制现河道下泄10000立方米每秒，要求分洪道初期分洪
5000立方米每秒，洪量32亿立方米。将来分洪道变为主河道后，排洪能力为15000
立方米每秒。分洪道线路从陶城铺起顺北岸临黄大堤至草桥沟入海。分洪道宽度推
荐5公里方案。分洪道工程因牵涉人口多和投资大等原因未能兴建。
1969年国务院批准三门峡水库进一步改建。同年6月晋、陕、鲁、豫4省在三门
峡召开治黄会议，提出黄河近期治理在措施上来取“拦、排、放相结合”，逐步地
除害兴利，要求各省尽快提出本省范围的治黄规划。1970年8月山东河务局根据黄
河近期治理规划和省计划会议精神，研究编制《山东黄河“四五”(第四个五年计
划)治理规划》。防洪任务以防御花园口站洪峰流量22000立方米每秒洪水为目标，
孙口站流量为17600立方米每秒。规划本着“在下游确保黄河大堤的安全，不准决
口，同时积极而有步骤地利用黄河的水和泥沙，为发展工农业生产服务”的原则精
神，近期防洪防凌措施是利用黄河放淤，有步骤地加固两岸大堤，试办山东窄河道
的展宽工程，扩大河道的排洪和排凌能力；同时积极慎重地发展新灌区，解决现有
灌区的碱化问题。“四五”期间发展引黄灌溉1700万亩，其中旱涝保收稳产高产田
1000万亩；提水能力发展到650立方米每秒。提出在齐河潘庄、济阳张辛新建引黄
闸、新建虹吸管50条。河口治理确定维持现行河道、分而不改的原则，采取“南展、
北分、东大堤”3项措施。东大堤系从生产村至三道沟以下修堤长23公里，防洪标
准按11000立方米每秒。北分洪工程未修建。南展宽工程从博兴老于家到垦利冯家
屋子修长41公里新堤，把堤距展宽到5公里左右，需安置群众4.7万人，解决防洪防
凌威胁。淤背固堤高度与临河滩面平，“四五”期间淤背长度545公里，并提出以
后逐年进行淤高，逐步展宽，把地上河相对地变为地下河的规划设想。
1975年8月淮河流域特大暴雨成灾。据综合分析，黄河花园口站可能出现46000
立方米每秒特大洪水。黄河下游河道淤积加重，排洪能力降低，河势摆动加剧，严
重威胁堤防安全。据此，河南、山东两省和水电部于1975年12月在郑州召开了黄河
下游防洪座谈会。并向国务院提交了《关于防御黄河下游特大洪水意见的报告》，
国务院1976年5月批复原则同意。报告中提出了处理特大洪水采取“上拦下排、两
岸分滞”的方针。报告中与山东黄河有关的主要内容是：北金堤滞洪区分洪10000
立方米每秒，分滞洪量20亿立方米。东平湖水库考虑超标准运用，按蓄水位46米研
究进一步加固措施，修建退水闸和梁济运河，将东平湖水相机退入南四湖。增辟分
洪道，加大陶城铺以下泄量。山东河务局根据批复精神编制《山东黄河十年(1974
－1983年)治理规划》。规划目标仍以防御花园口站22000立方米每秒洪水为设防标
准，高村站流量为20000立方米每秒，相应水位65.42米，经东平湖分洪调蓄后，控
制艾山下泄10000立方米每秒，艾山以下堤防按11000立方米每秒设防，相应泺口站
水位为35.52米。北金堤滞洪区和东平湖水库应按防御特大洪水进行改建加固。主
要内容为：临黄堤进行第三次大修，采用放淤固堤方法，险工和济南抗震堤段淤宽
100米，平工淤宽50米，规划放淤加固长度700余公里，险工加高改建3600多段，改
建39座涵闸和115条虹吸管，河道整治以控制高村以上河道为重点，续建王夹堤、
老君堂、堡城控导工程共35段坝。高村以下的苏泗庄、张闫楼共接长13道坝。东平
湖水库工程，除按黄委会1976年编制下达的《提高东平湖水库蓄水运用的具体措施
及实施意见》列入规划外，还应增加清河门、陈山口出湖闸二级湖堤上涵闸改建工
程。北金堤加固工程按黄委会颁发的《北金堤滞洪区改建规划实施意见》列人规划。
河口段堤防按西河口水位12米设计，按超高1.1米、顶宽平工7米、险工9米的标准
进行加修。增建吸泥船，建立5个机械化土方队、5个汽车队、3个安装队。在济南、
梁山和北镇建立能承担治黄机械大修的修配厂，其他还有通讯建设、滩区治理、移
民安置等项，以上10年规划共需投资12.5亿元。
1983年根据黄委会《关于做好黄河下游堤防加高加固和河道整治十二年规划工
作的函》，要求抓紧进行编制12年规划。山东河务局在前段规划工作的基础上，编
制完成《黄河下游第四期堤防加固河道整治可行性研究报告(山东部分)》。第四期
工程仍以防御花园口站1958型22000立方米每秒洪水为目标，孙口站流量17500立方
米每秒，分入东平湖水库7500立方米每秒，艾山下泄10000立方米每秒。艾山以下
按11000立方米每秒设防。防御洪水设计水平年为1995年，在推算1995年洪水位计
算中，采用1984年至1995年下游年平均来水量为388亿立方米，来沙量16.1亿吨，
下游年平均淤积量为3.9亿吨，其中山东河道淤积2.84亿吨。山东黄河各站1995年
设计防洪水位比1983年原设计升高值，在艾山以上除孙口附近河段外，都在1米以
上，艾山至北店子平均0.8米，北店子以下平均0.6米。规划的主要内容为：临黄堤
按黄委会意见，北店子以上堤防在1983年设计堤顶高程基础上加高1.5米，北店子
以下堤防加高1.0米。总机淤固堤长度达到587公里，不适于机淤加固的临黄堤采用
修筑前后戗加固，长220公里。险工加高改建坝岸3139道。改建20座涵闸和虹吸管
41条。新修62条长264公里防汛抢险道路。堤顶和辅道路面硬化222公里。河道整治
规划王夹堤、老君堂、苏泗庄、营房、桑庄和郭集下首需要续建31道坝，李 、大
庞、谯庄、南坦、邢家渡和北杜共续建50个坝垛，滩区治理规划从阎潭至樊庄修防
滚河坝；在孟口、董家、田家拐子各修一道防滚河坝，滩区按50万人修村台，每人
台顶面积50平方米。还有河口流路安排规划、东平湖水库和北金堤滞洪区改建加固
工程，以及解决海北展宽工程遗留问题等。
山东黄河治理规划，在三门峡水库改建前，是根据《黄河综合利用规划技术经
济报告》和黄河干流梯级开发的规划为依据编制的，当时认为下游防洪问题在干支
流修建水库后即可基本解决，进入三门峡水库的泥沙在15年内可减少50％(包括支
流水库拦沙)，黄河下游洪水最大为8000立方米每秒。在上述思想指导下山东黄河
于1958－1960年相继有位山、泺口、王旺庄三座枢纽工程动工兴建，位山拦河闸建
成后设计泄洪能力仅为6000立方米每秒。实际上黄河洪水泥沙情况并不是估计的那
样乐观。三门峡水库自1960年蓄水运用以来，库区淤积严重，泥沙淤积发展到潼关
以上，关中平原面临严重威胁，同时，黄河支流水库未建，水土保持也未能奏效，
三门峡到秦厂间洪水没有得到控制，花园口站仍有22000立方米每秒的大洪水，黄
河下游防洪任务仍是长期的艰巨任务。据此，国务院决定对三门峡水库进行改建，
运用方式由蓄水拦沙改为滞洪排沙。因此，位山枢纽工程也破除了位山拦河坝，恢
复原河道泄洪，东平湖水库运用方式由蓄洪改为滞洪。泺口、王旺庄枢纽也相继停
建下马。3处枢纽工程的失误，造成经济损失2.5亿元。在“大跃进”影响下，错误
地认为下游防洪问题近期即可基本解决，导致防洪工程3年失修，滩地普遍修筑生
产堤，缩窄了河道，既影响排洪又加快河道的淤积，形成槽高滩低堤根洼的不利形
势。对河道整治规划提出的“三年初控、七年永定、三槽两滩”的设想脱离实际，
亦非当时人力物力所能办到。引黄灌溉工程发展过快，规划脱离实际，又加灌区工
程不配套，大水漫灌，有灌无排，造成大面积土地盐碱，1963年全部停灌。东平湖
水库因围坝基础渗漏末作处理即过早的蓄水运用，造成滨湖地区盐渍化。上述经验
教训是极为深刻的。
山东黄河“四五”治理规划，基本上符合黄河的客观实际情况。在实施中有所
调整。1974－1983年山东黄河治理，基本上是按照规划原则执行的。齐河北展宽工
程和垦利南展宽工程已基本完成，唯北展宽区大吴泄洪河配套工程没有修建，在群
众安置和恢复生产上仍有许多遗留问题。河口治理除北分洪工程外均按规划完成。
汶河治理由于管理体制的变化，黄河投资建设了东周水库和小量的水土保持工程。
大清河已按防御尚流泽站8000立方米每秒完成堤防加固。