1950年1月，在山东省农林生产技术会议上，根据土改后林权体制情况，对林
地权属作了原则规定，私人造林有土地无劳力者，可由别人代栽，收益10％～20％
归户主，余者归劳力；公有荒山，如群众有力量并愿意造林者，可划给群众造林，
但地权归公家所有，政府予以技术指导；土改时，对地主的树木，归村公有或合伙
经营，不得分割破坏。1950年10月，中央人民政府《土地改革法》颁布后，山东相
继颁布《关于划分荒山荒滩发展林业暂行办法》和《分山划界保护林木的暂行办法》
等文件，确定凡应收归国家所有的山林，一律收归国家所有，由人民政府管理经营；
农民原有和依法分配给农民的山林，保护其产权，不得侵犯，并向当地人民政府请
领林权所有证，取得法律保护。根据以上规定，1950～1952年，山东进行了第一次
林木确权发证。这次发证未能全面展开。
1952年，林业生产开始走上合作化道路，在胶东和鲁中南山区开始建立以林为
主的农林牧相结合的林业合作社，蓬莱县聂家首次以合作化造林分红名义建立起大
型沿海沙滩农田防护林。到1953年农业合作化开始，社员除家前院后私有林木外，
原私人造林、公私合作造林逐渐纳入合作化轨道，集体造林成了造林的主要形式。
1956年农业合作化发展到高级社阶段，山林所有权和经营权开始受到触动，社
员私有林木开始折价入社。但由于普遍折价偏低，入社面太广，甚至家前院后零星
树木也折价归了集体，当时只记了一笔帐，大部分没认真还款，不但引起全省性林
木滥伐，也成为林业政策上长期没能解决好的遗留问题。
1956年9月，中共中央、国务院发布的《关于加强农业生产合作社的生产领导
和组织建设的指示》中指出：“对不少地方林木入社折价偏低，甚至一部分成林、
幼林不作价，有些地方不应入社的零星树木也强制入社。……未作价的要认真作价，
作价过低的要适当调整。”但在当时“左”的思想指导下，不但未能纠正，反而愈
演愈烈，很多地方连社员自留山(滩)、自留树也划归集体。
1958年，在全国范围掀起“大跃进”和人民公社化运动，生产关系的急剧变革，
打乱了林木所有制，林权清理工作也被停止，使原来林木入社时的许多遗留问题更
加复杂化。
1961年6月至1962年9月，中共中央相继颁布《关于确定山权保护山林和发展林
业的若干政策规定(试行草案)》(简称林业十八条)和《农村人民公社工作条例修正
草案》(简称农业十八条)，要求在农村落实三级所有、队为基础的三级所有制。重
申高级社时期划分的山林所有权，对集体和个人的山林所有权不得随意侵犯，并确
定山林权属长期不变。规定天然的森林资源和在人民公社化以前已经划归国有的山
林，仍归国家所有；高级合作社时期划归合作社、生产队集体所有的山林和社员个
人所有的山林，仍然归生产大队、生产队集体所有和社员个人所有；高级社时期，
确定归社员个人所有的零星树木，社员在房前、屋后、路旁、水旁、自留地和坟地
种植的树木，都归社员个人所有。对人民公社化以后新造的各种林木，坚持国造国
有、社造社有、队造队有的“谁造谁有”政策。为了发展林业，解决社员实际困难，
划给社员一定数量的自留山，长期归社员经营使用。
为贯彻落实“林业十八条”，中共山东省委、山东省人民委员会作出《关于加
速发展林业生产的决定》(1961年11月7日)，山东省人民委员会发布《关于加速发
展林业生产给生产队和社员的一封信》(1962年3月14日)，重新明确了国家、集体、
个人林木和荒山、荒滩所有权，并规定荒山、荒滩确权后，新造各种林木，都必须
坚持谁造谁有的原则，队造队有，社员个人种植的零星树木归社员个人所有。强调
经济林从种植到老死，用材林从种植到采伐，所有权不再变动，林权归谁所有，林
木的产品和收入就归谁支配，任何人不准侵犯。
1963年全省又开展林木确权发证工作，林权体制相对稳定下来，使林业重新走
上正常发展的轨道。
“文化大革命”期间，打乱了林木权属，把社员自留山、自留树视为“资本主
义尾巴”，大搞出门不见私，甚至把社员庭院内的树也归公。片面强调“以粮为纲”
，大搞河滩缩河造田和山丘毁林开荒，国家、集体、个人的林木被大量侵占、砍伐，
“确权发证”也被当作资本主义受到批判。
1972年11月20日，山东省革命委员会发出《关于林业政策问题的若干具体规定》
，提出“保护社员树木所有权”、“已确权发证的继续有效”。1973年，省革命委
员会在《关于加速全省绿化的指示》和《布告》中重申“要认真执行社造社有，队
造队有，社员在宅旁植树归个人所有”的政策，宣布“以往实行的林木确权发证，
不得宣布无效”。但当时正值“文化大革命”期间，根本得不到贯彻，反而被作为
“唯生产力论”加以批判，致使山林破坏愈演愈烈。中共十一届三中全会后，清算
纠正了“左”倾错误政策，林业生产进入一个新的阶段。
1979年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会通过《森林法》(试行)。
1980年9月30日，山东省人民政府根据《森林法》的精神，本着有利于稳定林权体
制，调动国家、集体、个人三方面的造林、营林积极性，有利于保护现有林木的原
则，发出了《关于加快发展林业生产的指示》。1981年10月，省人民政府发出《切
实搞好林木确权发证工作的通知》。1982年，山东省开始进行第三次林木确权发证
试点。1984年8月5日，省人民政府发布《关于进一步放宽林业政策的若干规定》。
根据《规定》，集体的荒山、荒滩、荒地，全部或大部划给农民作自留山滩，并长
期归农民经营，可以继承，允许转让。集体现有成片的防护林、用材林、薪炭林，
可以包给专业户或专业组(队)经营，国营林场、苗圃可以联产承包给职工家庭或个
人经营，也可以划出一部分承包给农民，收益按比例分成。因政策进一步放宽，
1982年后开始的确权发证没有全面进行。
1985年12月27日，山东省人民政府批转了省林业厅《关于进一步落实和完善林
业生产责任制的报告》。报告提出，要进一步完善生产责任制，尚未划分的荒山、
荒滩，可以村为单位，统一规划，统一标准，统一时间，统一筹苗，组织农民整地
造林，先治后分，多治者多分，少治者少分，不治者不分；可以划作自留山、滩，
也可以专业承包，收益按比例分成；有些高山、远山、瘠薄的荒山，可由乡镇统一
组织植树造林，可以跨地区、跨行业承包，也可以与工厂、学校等单位联合开发，
按投资、劳力比例分成；已经划分尚未绿化的自留山滩，要限期绿化，不能按期绿
化的，可由集体收回另行划分，或者向户主收取适当的荒芜费；划分过于零散、不
便经营的，可以征得群众同意，有组织地作适当调整。已经承包的成片林木和果园，
不论实行哪种责任制，都要稳定下来，不得随意变动。由集体管理的山林和村办林
场，也可以实行折股联营、专业承包，乡(镇)办林场，可以实行场员家庭承包，收
益分配要兼顾集体、承包者和其他群众的利益。新建或改建的农田林网、林粮间作
以及大型沟渠，可以在统一规划、统一标准、统一时间、统一筹苗的基础上，实行
专业承包管理，或者分户栽植，谁栽谁有。原有林网被侵占了的，一律要退还，被
破坏了的，要重新恢复。国营林业场、圃，要普遍推行以职工家庭或个人为主的多
种形式林业承包责任制。退耕还林要因地制宜，量力而行，坚持谁退谁还谁收益的
原则，但不要打乱原来的责任田。退耕还林的责任田，要按林业的有关规定，适当
延长承包期，方法上可以先还后退，也可以退还一齐搞。
1985年后，随着林权体制政策进一步放宽，大片山林划分自留山、责任山，农
民在“四旁”或在责任田、口粮田中植树，树权也归农民所有，进一步调动了农民
植树的积极性。1985～1988年，年造林300万亩以上。但有些地方，把成片山林分
割划给农民后，林木不便管理，自留山没有按计划造上林。在林权所有制不变的基
础上，又建立了一些不同形式的联合体，重点林区出现林业大户，户联办、村联办
林场，使林权体制更加多样化。