山东省沿海荒地较多，尤以黄河下游临海地区，黄河入海口和其他泥质海岸带，
以及内陆的黄河古泛道，形成大片沙碱荒地。此外，还有部分沿湖和内陆荒地。沿海
荒地主要分布在无棣、沾化、垦利、广饶、寿光、潍县、昌邑等境内；沿湖荒地主要
分布在南四湖一带；内陆荒地主要分布在郯城、聊城、滨县、单县、曹县等县。
山东农业垦殖历史悠久，沿海荒地为历代官府屯垦、移民、租佃之垦区。自唐、
宋以来，历代官府均在该地区不同程度地实行过官兵屯垦和移民垦种的制度，至今仍
有“官屯”、“民屯”之遗名。清末时期，1905年(清光绪31年)在省城济南始设垦务
总局，督办全省垦务，并调派员司赴利津一带，会同地方官员清丈河淤滩荒，进行招
租开垦。 计丈放垦地26.79万亩，承租垦户10余万户，并制订垦务章程，颁发执照，
实行租佃收赋。
民国时期，1928年山东省根据全国垦务会议提出的“实行屯垦，采用保护、奖励
政策”等方针，并根据国民政府制订的《清理荒地暂行办法》，在滨县、蒲台、利津、
沾化、无棣、广饶等县分别设立垦丈局，实行丈放荒地，开科缴租。据《中国实业志
(山东省) 》载：至1932年该地区共新放荒地45994亩，执照换领荒地4929亩。当年，
山东省政府实业厅下令，将滨、蒲、利、沾、棣、广各县垦丈局合并为垦务总局，并
在沾化、马场两地分设办事处，办理屯垦事务。但因垦户受天灾与人祸相逼，加之官
府与地方勾结，私租授受土地，侵吞霸占，造成官荒、黑地边界不分，致使垦务经营
多年，实绩甚微。1935年，军阀韩复榘主鲁时，以“屯垦”为名，派兵勒收接管垦户
承租多年的祖业地，划归“屯田”，并与地主勾结，掠夺垦户的好地，垦户被骚扰欺
压，无心安于农耕，视屯垦为畏途。同期，驻聊城的山东第一路民团指挥赵明远，热
心兴办移民屯垦，遂成立移民垦殖办事处，亲任指挥并拟定垦殖计划督导实施，堪称
义举。他组织灾民2000余人，迁往利津、沾化两县垦区实行移民垦种。当时拟定的垦
殖计划为：按灾民每人领地50亩，计放地18.9万亩；按每50户为一组，集资购置耕作、
收获机器；每百户组建新村一处，并筹办学校、医院、组办各种供销社，解决垦户购、
销之困难，并组织民团等以期建成标准式村落。为确保移民安全垦殖，曾调集官兵和
灾民4000余人， 于当年5月进行筑堤、堵口，仅25天即完成黄河筑堤83华里并堵住乱
荆子口处。赵氏此举，颇受群众颂扬，留下美名。但移民垦种计划实施不久，又为军
阀韩复榘所破坏，韩将东平万余游民尽移垦区，因游民中混入部分不劳而食之辈，不
仅依势侵占已垦好地，而且肆意进家掠夺财物，甚至有的游民啸聚为匪，为害一方。
1937年日军侵占山东后，由于日伪政权力量集中于铁路沿线和重点县城，对边境垦区
鞭长莫及，同时畏于抗日烽火，未顾及垦殖事宜。
抗日战争胜利后，国民党政府将原来的部分农事试验场改为省立农场，计有益都、
齐东、 临淄、临清、惠民、济宁、莱阳、烟台、城阳、莒县等10处，共计耕地228 6
亩。但由于国民党省政府无力经营，大都移交当地市县管理，又因受战争的干扰，这
些农场基本处于停办状态。1947年国民党政府重新颁发1936年制订的《清理荒地暂行
办法》、《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》和《奖励民垦》等法规，山东省政府
实业厅训令各地垦丈局实施执行，并拟定垦殖计划，将全省划为4个垦区：一、利津、
广饶、沾化、无棣垦区；二、济宁湖田垦区；三、桓台麻大湖垦区；四、寿光、昌邑
滨海碱荒垦区。但因国民党发动内战，一切计划、指令均成一纸空文，毫无实绩可言。
抗战期间，在中国共产党领导下，利津、广饶、沾化、无棣边区建立了抗日根据
地，于1942年一面集聚抗日力量，一面建立起清河垦区土地工作队，对垦区进行土地
清理和确权工作，在当地垦户中采取“计口授田”的政策，重新确定地权，从而调动
了垦区农民的生产积极性，安定了垦区农业生产。据清河垦区土地工作队报告记载：
垦区经过土地清理、 确权后，到1943年底，全区耕地面积由确权前的25万亩猛增到2
00多万亩，共开垦荒地56.3万亩。其间安置新垦农户2.8万户，12.62万人，新建农村
119个，居民7686户，35178人。老解放区在进行土地改革的同时，兴办了一批试验示
范农场，据1949年统计，其中渤海行署全区37个县即建农场36处，共有耕地3050亩，
职工676人。 其他如胶东、滨海、鲁中南行署辖区，也有部分县举办了类似的农场，
全省约有100余处，对推动农业生产，支援解放战争发挥了重要作用。