山东省地处黄淮海平原中部，除胶东半岛和泰沂山区的部分县外，大部分属于这
个区域，涉及到东营、济南、济宁、泰安、枣庄、潍坊、淄博、临沂、日照、德州、
惠民、聊城、菏泽13个市、地，83个县(市区) ，1618个乡镇，58798个村，1987年这
个区域共有土地面积14866万亩，占全省总面积的63.2%，耕地面积7124万亩，占全省
耕地面积的68.6%， 宜农、宜林、宜牧荒地1600万亩，总人口5142万人，占全省总人
口的65.2%。其中，农业人口4497万人，占全省农业人口的65.7%。这个区域土地资源
丰富，地势平坦，土层深厚，光照充足，雨热同期，无霜期长，适宜多种作物生长，
按土壤普查面积，本区人均占有耕地1.68亩，高于全省人均占有1.32亩的平均数，还
有大量未开垦的荒地。黄河流经山东全长617公里，年平均径流量430多亿立方米。但
这里盐碱涝洼地多， 土地瘠薄，中低产田占耕地面积的84.2%，利用黄河水仅占流量
的13.95%，加上自然灾害频繁，抗灾能力薄弱，一直未能摆脱贫困境地。为了改变这
个区域的贫困面貌，60年代中期根据周恩来总理的指示，中国科学院组织科研人员，
在禹城县建立了井灌井排改碱试验区， 探索黄淮海平原旱涝碱综合治理经验， 直至
“文化大革命”被迫停止。70年代中期，中国科学院、中国农业科学院又分别在禹城、
陵县、聊城继续开展综合治理旱涝碱的试验研究工作。这些试验研究都取得了大量的
研究成果，积累了丰富的经验，试验证明，这个区域增产潜力很大，具有大力开发的
价值。80年代初期，禹城、齐河、陵县又被列为世界银行“华北平原农业项目区”，
利用世界银行贷款实施农业开发项目，这些点、片的零星开发，为黄淮海平原农业综
合开发闯出了路子，积累了经验。1988年国务院决定在中低产田面积大、荒地多、增
产潜力较大的黄淮海平原、三江平原等11片地区实施以增产粮、棉、油、糖为主要目
标的农业开发。同年4月8日山东省副省长马忠臣同国务院秘书长陈俊生签订了农业开
发责任书，从而拉开了山东省黄淮海平原农业综合开发的序幕。
一、开发的指导思想和原则
根据国务院的要求，山东省黄淮海平原农业开发的指导思想是，在统一领导，统
一规划，统一政策的前提下，从改善生产条件，提高农业综合生产能力，增强农业发
展后劲出发，坚持经济效益、社会效益、生态效益相统一，合理开发利用农业资源，
综合开发，连片治理，通过开发推动全省农业持续、稳定、协调发展。根据这个指导
思想，开发工作具体掌握以下几条原则：第一择优安排项目，对开发潜力大，集中连
片，投资少，见效快，效益好，产品商品率高，地方配套资金积极的，优先立项安排。
第二坚持综合开发，在项目区内以发展粮、棉、油为中心，实行政策、科技、资金、
物资综合投入，农、林、牧、副、渔综合开发，使生产要素优化组合。第三以治水、
改土、推广应用农业科技成果为重点，通过开发治理逐步达到田成方、林成网，排灌
结合，沟渠路林桥涵闸配套，土壤肥力明显提高，中低产田分别上一个档次，开垦的
宜农荒地达到中产水平。开发区原则上不安排单项工程和单项措施。
二、开发资金的安排
国务院确定开发投资原则是：“以地方、群众投入为主，国家给予重点扶持”。
山东省黄淮海平原农业开发1988年立项，每3年为1个开发周期，在第一个周期内，国
家每年安排财政拨款8000万元，其中无偿资金、回收周转金各占一半，中国农业银行
总行每年安排贷款8000万元。按照拨款资金国家与省内1∶1配套的要求，省财政每年
拨配套资金2000万元，市、地、县拨配套资金6000万元，都是无偿和回收周转金各占
一半。为加快开发步伐，从1989年起每年又安排了县以下自筹资金4000万元。资金使
用的安排原则是：财政拨款重点用于社会效益好，自身经济效益差的农田水利、生态
防护林和农业科技服务基础建设；银行贷款用于以经营为主的项目，如畜牧、淡水养
殖、农业机械、经济林、苗圃等；自筹资金尽量相对集中使用。
三、开发建设项目的安排
开发建设项目，按照综合治理原则，分项安排到2000年，分段实施。第一，农田
水利建设：按照旱、涝、碱综合治理的方针，以巩固改造现有工程为主，适当建设新
的水利工程。安排在黄灌区配套改造15处引黄灌溉工程；在井灌区重点搞好齐河、陵
县、禹城等8片打井配套，旧井修复和地下水补源工程，配套改造机电灌溉站281处；
在水库灌区进行配套建设；疏浚严重淤积的徒骇、马颊河段；在项目区建设一批防渗
渠道、 管道、喷滴灌等节水工程。逐步做到沟渠成网，排灌配套，有效灌溉面积由1
987年的4880万亩扩大到6140万亩， 除涝面积由3000万亩扩大到3500万亩，占易涝面
积的90%以上。 第二，整地改土：主要是治理改良盐碱土、砂姜黑土、沙质潮土等中
低产田土壤；深翻整平土地，达到5000万亩；增施有机肥，除提高农家肥质量、数量，
发展绿肥， 推行作物秸杆过腹还田外， 积极推行秸秆直接还田， 秸秆还田面积由1
987年的800万亩逐步扩大到3500万亩；适当增加化肥使用量，亩施量(实物量) 由198
7年的80公斤增加到110公斤，使氮、磷、钾比例合理，优化配方施肥；沿黄地带结合
引黄灌溉进行淤地改土， 改良沙荒、涝洼和盐碱地，淤改土地300万亩；在滨海涝洼
盐碱地集中的地方，推广单井提排和暗管排碱技术，建立淡化层。第三，建立完善服
务体系，推广农业新技术：建立健全县、乡镇、村三级农业技术推广服务体系，对农
民进行科技教育，提高社会化服务和科学种田水平。繁育、推广良种，逐步做到小麦、
玉米、瓜菜等杂交种和棉花良种由县统一供种，使种子质量标准化，品种区域化，争
取开发期间更换作物良种一至二次，重点是对良种场、原种场和繁育基地进行改造、
配套，建设、完善种子加工、贮藏、包装等经营设施；扩大间作套种面积，使复种指
数由1987年的158%， 逐步达到168%； 地膜覆盖和塑料大棚等保护地面积由1987年的
250万亩，逐步扩大到800万亩；主要农作物病虫害普遍应用综合防治技术；结合农业
商品基地建设，建设一批优质农产品加工、贮藏、保鲜和农工、农商联营企业，逐步
实现产、供、销一体化。第四，畜牧业建设：重点是改建、扩建畜禽良种场，配套完
善人工授精设施，选育和引进良种，开发草食畜禽，建立节粮型畜牧结构，主要抓好
鲁西黄牛、渤海黑牛、青山羊、白山羊、小尾寒羊和瘦肉型猪的繁育、推广；扶持国
营、集体畜禽场、畜禽专业村、专业户实行规模经营，提高经济效益；扶持发展作物
秸秆青贮、氨化和棉籽饼脱毒利用；新建、扩建浓缩饲料添加剂厂，扩大配合饲料生
产能力； 开发草场400万亩；建设完善基层畜禽疫病防治设施，提高疫病防治能力；
建设一批加工、冷藏设施，为畜禽生产提供系列化服务。第五，林业建设：配合中低
产田的改良和水利建设，营造防护林，水土保持林，因地制宜发展用材林，经济林和
四旁(屋旁、村旁、路旁、河旁)植树，新增防护林300万亩，用材林300万亩，农田林
网2400万亩，在不影响粮食生产的前提下，发展桐粮间作400万亩，枣粮间作615万亩，
林木覆盖率由7.3%， 逐步提高到15%；适当建设一部分林产品加工，林木良种繁育推
广和技术培训设施。第六，淡水养殖建设：结合开垦荒地和治理涝洼，发展淡水养殖，
新挖鱼池50万亩，改造鱼池40万亩，进一步开发南四湖、东平湖和水库、河道、稻田
养鱼，推广先进技术，提高单位面积产量，淡水养殖产量由1987年的10万吨，增加到
40万吨；相应建设一批鱼种繁育、技术推广、人才培训和饵料生产、冷藏、加工等设
施。第七，农业机械建设：按照大中小型结合，多种经营形式并存的方针，重点研制
小型多用，优质低耗，适宜家庭经营的配套农机，适当发展一批农田水利建设和开垦
荒地需要的拖拉机、挖掘机、推土机、铲运机等大型机械。机械化水平由1987年的30
%提高到60%以上；配套、完善县、乡镇两级服务设施，搞好供应、维修和新技术开发
服务。
四、开发工作的组织领导
(一)建立机构
山东省于1988年3月成立黄淮海平原开发领导小组， 由省府办公厅、省委农村工
作部(1989年改为省农业委员会)、计委、财政厅、农业厅、科委、水利厅、林业厅、
农业银行、供销社、水产局、农机局、农科院、乡镇企业局、土地管理局、粮食局、
环保局、物资局18个单位的负责人组成，副省长马忠臣任组长 (后由王乐泉、王建功
副省长继任) ，在农业厅设领导小组办公室，1989年办公室由农业厅转到省农业委员
会，市(地)、县也都成立了相应的领导和办事机构，各级开发领导小组及其办公室专
司负责农业开发工作的组织领导。
(二)统一规划，重点开发
开发计划分段安排， 第一期1988年至1990年，重点突出3个方面：一、开发区域
重点是中低产田和荒地面积集中，增产潜力大的鲁西北地区，投资额占总投资的69%。
二、治理重点是农田水利，整地改土，农田林网，农业机械，农业科技成果推广等。
三、 项目重点是6大灌区配套改造和6大片综合开发项目，6大灌区是：东营市的麻湾
灌区，惠民地区的道旭灌区，簸箕李灌区，聊城地区的陶城铺灌区，菏泽地区的刘庄
灌区、谢寨灌区；6大片是：德州地区的李家岸灌区北4分干沿岸，齐河、禹城、陵县、
平原4县，济宁郊区的济北4乡镇，嘉祥县南旺湖，肥城县擒马岭，临沂、苍山县的会
宝岭。
(三)治理措施，因地制宜
第一期开发共有6种措施： 一是引黄灌区中低产田改造，采取灌排分开，整地改
土，培肥地力，沟渠路林桥涵闸配套等综合措施治理；二是井灌区中低产田改造，采
取打新井、修旧井、引水补源，修建地下管道、防渗渠道、喷灌等节水灌溉和搞好土
地园林化、林网化等综合措施治理；三是沙荒地采取水利先行，林农并举等综合措施
治理；四是内陆盐碱地，采取工程措施、生物措施与农业措施相结合的办法，以井保
丰，以河补源，井灌沟排，整地改土，旱涝碱综合治理；五是滨海盐碱地，采取抽咸
晒盐，引黄补源，以淡压碱，盐农结合或采用引黄灌溉，发展水田的办法进行治理；
六是低湿涝洼地， 采取挖鱼塘，筑台田，渔农结合的办法治理。按照以上6种治理措
施，分别抓了一些示范样板，以点带面，推动了综合开发。
(四)启动各方力量，筹集资金
除中央和省投资外， 市地、县、乡、村主要从4个方面增加投资：一是筹集的农
业发展基金，拿出大部分用于农业综合开发；二是充分发挥和行使乡村合作经济组织
资金积累职能，建立健全资金积累制度，把大部分资金用于农业开发；三是建立和完
善劳动积累制度，扩大劳动积累；四是采取多种办法，广泛吸收社会闲散资金。通过
这些办法，全省已基本上建起国家、地方、社会、集体、农民五位一体，以地方和集
体为主的农业综合开发投入机制。第一期开发省以下共投入资金7.48亿元，是中央投
资的3倍。
(五)发挥科技人员作用
在开发工作中，各地注意发挥科技人员作用，依靠科技进步，提高开发水平，省
里先后制定了《关于表彰参与黄淮海平原农业综合开发有功科技人员的决定》、《关
于科技开发启动经费使用管理办法的通知》等政策规定，各市地、县也都制订了一些
奖励科技人员参与农业开发的具体办法。 3年来共聘请中国科学院、中国农业科学院
等中央科研单位和高等院校专家、 教授近500人次参与开发的科学研究、试验和指导
工作，聘请和选派省内科研单位、高等院校专家、教授和有关部门科技人员1.94万多
人次参与开发工作，很多人长期战斗在开发工作第一线，中央和省两级科技人员在开
发区建立试验示范点44个， 开发区80%以上的县实行了农业技术集团承包，承包面积
1392万亩，累计推广农业科技成果180多项，推广面积2637万亩，增产粮食15.45亿公
斤，占开发区增产总数的52.6%。
(六)制订规章制度，强化项目管理
省里先后制订了《农业开发项目管理办法》、《农业开发贷款管理办法》、《开
发项目验收试行办法》、《农业开发资金使用管理办法》、《财政支援农业有偿资金
回收管理办法》，各市地、县也都根据省里的管理办法制订了一些管理细则，使农业
开发工作的考察、论证、评估、检查、监督、验收等都有章可循，对开发资金的使用，
由财政、审计、监察3部门结合进行管理、检查、监督，保证了开发的顺利进行。
五、第一期开发效果
第一期开发安排在83个县、 市、区中的1000个乡镇，2.98万个村中进行，共有2
398万人，3960万亩耕地，462万亩荒地，共安排838个项目，其中续建项目193个，综
合开发项目253个， 除22个项目未按期完成，不具备验收条件外，其余都符合验收条
件，合格率100%，其中优良项目80%，完成投资11.78亿元，为计划投资的140%，其中
县以下自筹5.07亿元，为计划的6.3倍，另外还有劳务折资4.3亿元。具体完成情况是：
农田水利建设方面，新打机井3.75万眼，修复旧井3.35万眼；开挖修建渠道8672公里，
其中防渗渠道3930公里， 开挖疏竣排水沟3919公里；架设农电线路324.1公里；铺设
地下管道4945公里； 修建小型水库、蓄水池424座，新增蓄水能力1150万方；新建改
建扬水站1485座，桥涵闸14736座。共扩大和改善灌溉面积915万亩，其中扩大灌溉面
积545万亩， 改善灌溉面积370万亩，增加和改善除涝面积355万亩。整地改土方面，
改造治理盐碱地58.6万亩， 秸秆还田852万亩，配方施肥835万亩，深翻整平土地271
万亩， 淤地改土14.6万亩。推广农业科技成果方面，新建扩建良种基地121.4万亩，
修建良种仓库3万平方米， 晒场6.5万平方米，购置种子加工机械551台，农技推广仪
器设备1.2万台件，作物增产技术开发2638万亩次，培训农民技术员417万人次。林业
方面， 建设林木良种苗圃332处，育苗面积3.7万亩，新建农田林网537万亩，农林间
作92万亩，新开林地56.6万亩，其中经济林22万亩，防护林27万亩，丰产林7.6万亩。
畜牧方面， 新建畜禽良种场74处，增养种畜17630头，种禽34万套，建设畜禽养殖基
地45处，饲料加工厂(车间)48处，年加工饲料4.7万吨，发展畜禽专业户2.2万户，增
养牛20.4万头， 猪155万头，羊56.4万只，禽1497万只。农业机械方面，购置大中型
拖拉机、推土机、挖掘机、铲运机752台，购置地膜覆盖机、收割机、播种机1.9万台
件， 新增机耕面积443万亩，机播面积316万亩，机收面积215万亩。淡水养殖方面，
扩建改建鱼种场56处、405亩，新建改造鱼塘2.85万亩，其中新建1.6万亩，建设饵料
车间19处， 年加工饵料3.3万吨。 农产品加工、 保鲜方面，新增加农产品加工能力
1.97万吨， 贮藏保鲜能力1.23万吨。 按国家验收标准衡量，初步改造治理中低产田
777万亩， 占计划的97.1%， 其中400万亩达到旱涝保收， 高产稳产。开垦宜农荒地
64.8万亩，新开林地56.6万亩，改良草场36万亩。国务院农业综合开发领导小组对山
东省第一期农业开发进行了全面检查验收，结论是“山东省比较好地完成了1988年至
1 990年黄淮海平原农业综合开发任务和投资计划， 效益比较显著，工程建设质量良
好，运行管理责任落实，符合国家农业综合开发验收标准，达到优良水平”。
经过综合开发，项目区农业综合生产能力有了较大提高，抗灾能力增强，取得了
较好的经济效益、生态效益和社会效益。第一期工程1990年结束时，项目区累计增产
粮食29.98亿公斤，平均每年增长3%，比全省平均增长指数高1.3个百分点，在全省棉
花、油料减产的情况下，项目区的棉花累计增产1.45亿公斤，平均年增长5.1%，油料
累计增产4950万公斤， 平均年增长3.8%。此外，三年内累计增产肉类5.3万吨，淡水
鱼1.08万吨，蛋2846万公斤，按当年价格计算，共增收38.77亿元，连同农产品加工、
果品、林木等收入，直接经济效益达45.43亿元，投入产出比为1∶3.86，若按中央财
政投入计算，投入产出比为1∶19。惠民地区(今滨州地区) 1990年在特大涝灾的情况
下， 全地区粮食、棉花总产比开发前的1987年分别减产2.1%和19.7%，而开发项目区
粮食总产增加62.1%， 棉花总产增加41.1%，经过开发后中低产田粮食一般亩增100公
斤～150公斤，棉花亩增15公斤～20公斤，新开垦的宜农荒地，粮食亩产一般达到400
公斤以上， 棉花亩产50公斤以上。生态效益也很显著，林木覆盖率普遍提高了2个百
分点，不少地方已基本形成田成方，沟渠成网，排灌结合，沟渠路林桥涵配套，农林
牧副渔全面发展的新格局。许多昔日杂草丛生，景象荒凉的沙荒、盐碱、涝洼地有了
改观， 如禹城县北丘、沙河、辛店3洼，开发前盐碱、涝洼、沙荒一片荒凉，经过开
发治理，田间面貌发生了根本性的变化，盐碱地改造成了粮棉高产田，沙荒地变成了
绿树葱笼、粮、棉、油、瓜、菜生产基地，低湿涝洼地，改造成农、林、牧、渔综合
发展的生态农业。社会效益初显端倪，在项目区内以农业为基础的思想，科技兴农意
识有较大的提高，开发的三年中改建扩建农技推广站、畜牧兽医站、农机服务站3 30
个，增强了服务能力，农民的科学文化素质有较大提高，作物良种普及率达95%以上，
初步形成了科技、物资、政策三结合的开发新机制，进一步密切了党群、干群关系，
坚定了广大农民搞社会主义大农业的信心和决心，有力地促进了精神文明建设，开发
区的干部群众普遍感到农业开发开出了希望，开出了信心。夏津县苏留庄镇一片沙荒，
农民出门连路都没有，人畜吃水都很困难，更谈不上灌溉农田，经过开发治理，整个
项目区田成方，林成行，沟渠路桥涵闸配套，林茂粮丰，呈现出一派生机盎然的喜人
景象。