建国以来，山东农业和农村经济有了很大发展，但由于各地生产条件的不同，生
产水平发展很不平衡，特别是生产条件较差的沂蒙山区和沿黄沙碱涝洼严重的鲁西北
4区，由于历史的、自然的、经济的等多方面的原因，经济发展相对缓慢。
一、中共十一届三中全会前的扶贫济贫
在1978年前，贫困地区的群众生活多数年份“吃粮靠统销，生产靠贷款，花钱靠
救济”，处于贫困落后状态。党和国家对这些地区的扶贫工作十分重视，按照“以生
产自救为主，以政府扶持和社会互济为辅”的原则，通过发放救济粮、救济款和各种
救济物资进行扶贫，并做好种子、肥料、农具、燃料等供应，组织土特产品、副业、
手工业产品的收购，增加农民收入，以保证人民生产和生活的需要，但经济落后的状
况一直没有得到明显的改善。
二、中共十一届三中全会后贫困地区的开发
1979年后，由于普遍实行了生产责任制，这些贫困地区的生产生活虽也有很大改
善，但距全省平均水平仍有很大差距。省委、省政府为帮助贫困地区尽快赶上全省经
济的发展水平，达到共同富裕，将贫困地区的开发列入重要议事日程，把扶贫致富作
为党在农村的一项重要政策，对贫困地区实行特殊的优惠政策，给以必要的物质技术
支援。从1979年起，在农业税征收方面，实行起征点办法，规定：“农民全年平均口
粮在365斤以下(市斤) ，每人平均收入不足40元的，一律免征农业税。”1980年又规
定，“对自然条件差，长期低产缺粮，收入水平低，而且改变这种状况需要较长时间
的生产队， 从1980年起免征农业税3年。”但至1983年，有些地方贫困面貌仍没有根
本改变。 其中沂蒙山区的沂源、沂南、沂水、蒙阴、平邑、费县、临朐7县，1983年
人均收入不足150元，温饱问题尚未完全解决的农户还占20%，成为全省农村经济发展
的一个薄弱环节。这些单位固然与自然条件差、经济基础薄弱有关，但主要是长期以
来受以粮为纲等思想的影响，发展山区生产的指导方针未端正，因此，帮助贫困地区
治穷致富最根本的是把政策搞对头。1984年，省委、省政府组织有关部门进行了扶贫
工作的调查研究，帮助贫困地区在制定规划、研究政策、统筹资金、落实措施等方面
做了大量工作。于同年11月，省委、省政府下发了《关于贯彻落实中共中央、国务院
〈关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知〉的通知》，要求各级党委和政府进一步解
放思想，放宽政策，采取切实可行的措施，帮助贫困地区改变生产条件，提高生产能
力，发展商品生产。文件还规定了关于加速山区建设的特殊政策，如25度以上的陡坡
耕地要坚决退耕还林；对困难地区免除原有的粮食征购任务，免除其它农林牧副土特
产品的统派购任务， 凡属统购物资由国家按加价收购；对困难地区免征农业税5年；
鼓励外地到贫困地区兴办乡镇企业， 并免征所得税3年-5年；还有加快交通建设、适
当增加山区教育、卫生、科研和技术推广经费；鼓励人才进山，对于长期在贫困山区
乡村工作的各类科技人员给予优惠待遇等。文件还规定，“贫困地区是指1984年人均
收入不足200元， 温饱问题尚未完全解决的‘三靠’地区”，主要分布在沂蒙山区和
鲁西北四区。“七五”期间，山东省被列为重点扶持的贫困县(区)有15个，其中沂水、
沂南、沂源、平邑、费县、蒙阴、临朐、泗水、苍山、山亭10个县(区)为国家重点扶
持的贫困县； 临沭、商河、单县、鄄城、梁山5县为省重点扶持的贫困县。这15个贫
困县(区) 共辖355处乡(镇)，12960个行政村，267.9万户，1081.5万人。总面积2.12
万平方公里，耕地1330.5万亩，人均占有耕地1.23亩。这15个贫困县(区)，大部分集
中在沂蒙山区。沂蒙山区是革命老区，在抗日战争和解放战争期间，这个地区共有20
多万人参军，100多万人拥军支前，先后有6万多革命先烈牺牲在这块土地上，其中有
沂蒙儿女3万多人。 在社会主义建设中，沂蒙山区人民发扬战争年代那种无私奉献和
艰苦奋斗的革命精神，为改变自然面貌和生产条件做出了巨大贡献。但由于这里自然
条件差、交通闭塞、科技文化教育落后，致使经济发展缓慢，群众的温饱问题长期得
不到解决。据统计，1984年这15个县(区) 人均占有工农业总产值为597.6元，比全省
平均少496元； 农民人均纯收入237元，比全省平均少167元。贫困村人均口粮仅10 0
公斤左右。 有4990个村庄不通车，占村庄总数的38.3%；4525个村庄不通电，占村庄
总数的35.8%； 特别是边远山区条件更差，人畜缺水问题也很严重，共有缺水村庄32
24个， 缺水人口136.5万人。为尽快改变这些贫困地区的面貌，在组织领导上，1985
年省委、省政府成立贫困山区工作领导小组，并设立贫困地区经济开发办公室，重点
抓贫困地区的扶贫和经济开发建设。 1986年8月，省委、省政府又发布《关于加快贫
困地区开发建设，搞好扶贫工作的决定》，加快了贫困地区开发建设的步伐。1987年，
将贫困地区的发展列入《2000年科技、经济、社会发展规划》的重要内容。选派科技
人员到贫困地区担任科技副县长、副乡长，并制定了一系列启用、稳定和吸收人才的
优惠政策，还通过各种形式对重点扶贫县的广大干部和农村科技人员开展了大规模的
实用技术培训。“七五”期间，国务院和省为使扶贫工作实现从单纯生活救济向经济
开发的根本转变，相继对贫困地区采取了一系列新的特殊政策和措施。国家向全省15
个贫困县(区)共投入无偿资金1.51亿元，有偿资金的扶持也有了较大幅度的增长。国
家每年分配和发放给贫困地区的农业发展基金1520万元，周转金1000万元，农业专项
贴息贷款5000万元、“老少边穷”贷款1600万元、县办企业贷款1600万元。同时，省
财政每年安排农业贴息贷款500万元， 周转金1200万元。在物资方面，国家和省每年
拿出大批粮食、棉花、工业品等物资，通过以工代赈帮助贫困地区解决农田灌溉、道
路和人畜饮水等问题，并增加化肥、柴油、水泥、钢材、木材、汽车等平价或优惠价
供应的生产资料，支援贫困地区进行基础设施的建设。“七五”期间，每年平价供应
化肥4200吨、柴油9600吨、水泥8400吨、钢材2800吨、木材3800立方米。还每年为贫
困地区解决电力建设补助费700万元。 “七五” 期间，还为贫困地区5年减免农业税
3610万元，减免粮食定购任务3650万公斤，解决统销粮5550万公斤，减免企业产品税、
营业税、产品所得税13684万元。
中共十一届三中全会以来，在扶贫方式和做法上也有重大改革：一是突破单纯从
生活救济解决贫困户问题的传统作法，改为依靠经济和科技开发改变生产条件。依托
农村能人及各类农村企业、服务组织、民间协会等，兴办各类扶贫经济实体，促进商
品生产的发展；二是改变就贫困地区解决贫困地区问题的传统办法，通过经济手段和
加强横向联合等形式，支持贫困地区发展。把发达地区的技术、信息、人才等优势和
贫困地区的自然优势结合起来，做到优势互补、相互促进、共同发展。如为加速沂蒙
山区的经济建设， 1985年7月，省长率领省直20个委办厅局负责人，深入沂蒙山区调
查研究， 现场办公，共同研究扶贫的措施，探索致富的门路。5年来，在省直16个部
门和济南、青岛、烟台、淄博、威海5市的对口支援下，使沂蒙山区的6个贫困县的生
产面貌发生了明显变化。已建成旱涝保收田35万亩，扩大有效灌溉面积60多万亩，数
千个原来不通车、不通电、吃水困难的贫困山村的路、电、水等基础设施初步解决，
40多万贫困户初步解决温饱问题。1988年10月，国务院主持召开的全国贫困地区经济
开发经验交流会(北方片)在临沂召开，会上重点推广了沂蒙山区经济开发和扶贫工作
的经验。
中共十一届三中全会以来，尤其是1984年后，山东贫困地区的面貌发生了历史性
的变化，基本实现了国务院提出的“七五”期间解决大多数贫困地区人民温饱问题的
扶贫目标，同时也推动了贫困地区整个经济和社会的发展：一是贫困地区大多数农民
的温饱问题基本解决。到1990年，15个贫困县(区) 农民人均占有粮食410公斤，较全
省平均水平428公斤低18公斤。人均纯收入达469元，比1984年增加232元，增长近1倍，
比全省人均纯收入680.18元，低211.18元，大多数农民已经脱贫。如鲁西北的惠民、
德州、聊城、菏泽4地区，1978年前，农业生产长期低而不稳，从1958年-1978年的20
年中， 农民的年人均分配口粮仅177.5公斤，人均分配收入46.2元，与东部地区农民
生活水平差距甚大。中共十一届三中全会以后，随着党的各项政策的贯彻落实，从抓
棉花开始， 带动了整个经济的发展。1990年与1978年相比，粮食总产增长53.6%，油
料总产增长10.2倍， 人均占有粮食489.5公斤，高于全省平均水平。二是生产条件显
著改善。“七五”期间，贫困地区的水利、电力、交通等基础设施大大加强。15个贫
困县 (区) 共改善扩大水浇地面积327万亩， 治理小流域2153平方公里；新栽果树19
0.5万亩， 营造防护林306万亩；新架输电线路8825公里，新增电力负荷3万千瓦，27
92个村庄通了电，占原来不通电村庄的79.3%；新修道路18575公里，4395个村庄通了
汽车， 占原来不通汽车村庄的80%；解决了2165个村庄，85万人的吃水困难，占原来
饮水困难村庄的86.5%和人口的75.4%。三是农村经济获得突破性进展。1990年，15个
贫困县(区)工农业总产值达109.93亿元，比1984年增长134.8%。四是科技教育事业发
展较快，农民素质显著提高。15个贫困县(区)农村中小学校舍基本实现了“六配套”，
学龄儿童入学率由1984年的84%提高到98%。各县(区)普遍建立了农林牧技术培训中心，
使大多数贫困户劳力掌握了1～2项适用技术。同时，农村精神文明建设也取得了显著
成绩。
建国以来，山东省贫困地区的开发虽已取得很大成绩，各项经济的发展不断提高，
但主要依赖国家财政补贴，自我发展的能力还较弱，要彻底改变贫困地区的落后面貌，
仍是一项长期、艰巨的历史任务。