一、司法助理员
(一)组织建设
司法助理员是基层政权中的司法行政工作人员，具体负责指导和管理本行政区内
的司法行政工作。早在1945年山东解放区内各区公所即设有调解助理员，专门负责调
解群众纠纷。1946年1月10日渤海区行政公署发出指示，各县在区设调解助理员，并
规定了调解助理员的职责、任务及开展调解工作应注意的事项。
中华人民共和国成立后，山东省取消了调解助理员。1978年，山东省根据中共中
央指示，在农村人民公社、城镇街道办事处逐步配备司法助理员。到1980年，全省配
备司法助理员1822名，占应配数的82％。1982年，中共山东省委在全省政法工作会议
上提出各公社、街道办事处要按照辖区内大小和工作情况，分别尽快配备1名-3名司
法助理员。到1982年底，全省配备专职司法助理员2201名(其中公社2095名，街道办
事处106名)，比1980年增加379名。1983年，山东省基层政权体制改革(撤公社建乡镇
)以后，不少地方出现司法助理员队伍被削减的情况。根据建乡工作基本结束的济南
、潍坊、济宁、淄博、惠民、德州6个市地统计，共建立乡、镇、街道办事处1177个
，而司法助理员仅配备782名。中共山东省司法厅党组及时向省委政法委员会报告了
全省司法助理员配备情况。同时，省司法厅会同省高级人民法院联合下达的《关于进
一步加强人民调解工作的通知》，要求各级司法行政部门狠抓司法助理员组织建设。
到1985年，全省已配备司法助理员2614名，比基层政权体制改革前增加402名。1987
年，山东省人民政府办公厅转发省司法厅《关于加强人民调解工作意见的报告》，再
次强调各级人民政府要加强乡镇一级司法助理员队伍建设，司法助理员占用地方编制
的暂维持现状，待司法系统确定增编以后，再逐步解决。中共山东省委1987、1988两
个2号文件都重申：“为适应民主与法制建设新形势的需要，对农村政法基层组织必
须进一步充实加强，达到每一个乡镇一名司法助理员”。
1986-1988年全省有834名司法助理员被调离司法行政专业岗位，占全省专职司
法助理员的31％(平职调动的占83％)。省司法厅针对这种情况，于1989年7月向省委
政法委、省政府和司法部作了专题报告，得到省领导的重视。到1990年，全省除新建
和人口很少的乡镇和街道办事处外，司法助理员基本上配齐，并保持相对稳定。到1
990年底，全省配备专职司法助理员2632名，占应配数的97.3％，其中有94个乡镇配
备2-3职。
(二)主要职责
司法助理员的主要职责是：指导管理人民调解工作，参与调解民间疑难纠纷，受
理有关人民调解工作的来信来访；调查研究民间纠纷发生原因、特点和规律，提出防
范措施，做好预防工作；结合实际进行有关的政策、法律、法令和社会主义道德风尚
的宣传教育；了解并向上级反映群众对党和国家的现行政策、法律、法令的意见、要
求和建议。
1985年，司法助理员兼任乡镇法律服务站站长后，除完成司法助理员的职责外，
还要负责管理法律服务站的工作，为群众提供法律服务，接受乡镇村和私营企业聘请
担任法律顾问，协助办理公证业务，进行法制宣传教育，参与社会治安综合治理和开
展精神文明建设。
为加强基层司法行政工作管理，1981年4月，省司法厅制定《司法助理员工作试
行规定》，明确了司法助理员的设置、工作范围、职责和工作纪律，使司法助理员开
展工作有章可循。
在省司法厅指导下，各级司法行政机关注意加强司法助理员的思想建设，经常组
织司法助理员学习党的路线、方针、政策和法律知识。县级司法局建立了每月或每季
一次司法助理员例会制度。每年年终市、地、县(区)司法局对司法助理员工作进行总
结评比，表彰先进。1989年，山东省司法行政机关重建10年大表彰中，有297名司法
助理员受到记功奖励，其中一等功63名，二等功114名，三等功120名。文登县米山乡
司法助理员宫夕江，十年如一日，跑遍全乡大小村庄、上千户村民家庭，直接调处疑
难纠纷125起，均达到各方当事人满意。1984年身患结肠肿瘤，多次谢绝组织安排的
住院治疗，直到一段肠溃烂。手术后不等痊愈，即身带器官改道装置坚持工作。于1
984年10月率先建起全县第一个法律服务站，带领全站工作人员审查修订了2035份农
村承包合同，为600多亩林业承包合同办理公证，有效地减少和避免了纠纷。还为乡
、村企业追回欠款50多万元。他多年被乡党委、政府评为优秀党员，连续10年受到政
法系统的表彰，五次出席烟台市“双先会”。1986-1987年，被省司法厅分别授予
个人二等功、一等功各1次。
1988年10月以后，山东城乡陆续建立司法所，司法助理员又兼任司法所的领导职
务。
1990年9月，根据司法部、财政部“关于担任乡镇法律服务所主任的司法助理员
的职务补贴问题，可参照当地公安干警的标准执行”的规定，省司法厅会同省财政厅
联合印发《山东省乡镇法律服务财务管理办法》，明确规定了对兼任法律服务站站长
职务的司法助理员，每月给予职务补贴25元。
为提高司法助理员政治、业务素质，省司法厅1982-1990年先后编写了《人民
调解学基础》，《民间纠纷激化原因与对策》，《论民间纠纷激化原因与对策》，《
乡镇司法行政工作必读》，《乡镇司法行政法规选编》和十几种学习资料。各级司法
局定期或不定期的组织司法助理员集中培训，大部分地、市都能做到每年培训1次。
1989年，烟台市司法局举办全市司法助理员业务培训班。惠民地区司法局对全区司法
助理员分4期每期1个月，进行政治和业务培训。1990年，临沂地区司法局对全区300
多名司法助理员集中培训1个月。据1989、1990两年统计，地(市)县两级司法局培训
司法助理员9448人次。使司法助理员明确了工作方向和职责，重点抓好指导调委会开
展工作，预防纠纷激化和法律服务。随着司法助理员作用的充分发挥，司法助理员受
乡镇指派蹲点包村的问题，基本得到解决。
1990年4月，司法部发布施行《民间纠纷处理办法》。规定：“司法助理员是基
层人民政府的司法行政工作人员。具体负责处理民间纠纷的工作”。省司法厅为贯彻
落实《办法》，在深入章丘、沂南县进行调查研究的基础上，结合山东实际，印发了
《关于贯彻民间纠纷处理办法的通知》，要求全面领会《办法》精神，在具体处理民
间纠纷中，应着重于调解，多做当事人的思想教育工作，促成双方达成调解协议，尽
量少作处理决定，更要避免采取强制措施执行，以免给基层政府带来不良影响。
全省司法助理员在加强社会主义民主与法制建设方面做了大量的工作。一是积极
为乡镇政府充当法律参谋，帮助拟订规章制度和依法治理规划，促进基层政府依法行
使管理职权。二是管理指导人民调解工作，建立健全和整顿调解组织，培训调解人员
，完善各项规章制度。三是调解处理了大量的疑难纠纷。仅1985至1990年统计，全
省由司法助理员直接调处的民间纠纷就达33.8万多件，协助调委会调解的纠纷31.7万
多件，防止可能发生的非正常死亡1.3万多件、3.8万多人。使不少即将离婚的夫妻破
镜重圆，冤家对头重新合好，可能激化的纠纷化险为夷；使无人赡养的老人有了生活
依靠，也使乡镇领导摆脱了纠纷缠身的被动局面。四是在宣传社会主义法制，普及法
律常识和依法治理中，发挥积极作用。全省司法助理员绝大多数是基层政府普法办公
室的负责人之一，他们协助基层政府拟定普法规划，建立法制业(夜)校，举办法制宣
传栏，开展法制宣传。5年普法中，全省4000万农民群众普法对象有85％以上学完“
十法一条例”，司法助理员起到了举足轻重的作用。五是带领法律服务站人员，为乡
镇经济的发展提供法律服务。1985-1990年，全省乡镇法律服务站每年平均办理各
种法律事务100多万件，总计挽回经济损失2亿多元。
全省司法助理员配备及培训统计表
表4-19
┌──┬───────┬─────┐
│年份│司法助理员(人)│培训司法助│
│ ├──┬────┤理员(人次)│
│ │专职│兼职 │ │
├──┼──┼────┼─────┤
│1980│1822│ │ │
├──┼──┼────┼─────┤
│1981│1796│213 │ │
├──┼──┼────┼─────┤
│1982│2201│ │1604 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1983│2136│90 │2517 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1984│2265│52 │3859 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1985│2614│14 │5293 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1986│2565│ │1998 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1987│2631│ │6486 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1988│2621│ │6076 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1989│2644│ │4529 │
├──┼──┼────┼─────┤
│1990│2632│ │4919 │
└──┴──┴────┴─────┘
二、司法所
司法所是乡镇(街道)人民政府的一个职能部门，也是司法行政机关的基层单位。
山东在乡镇建司法所始于1988年10月，莱西县望城镇、日庄乡分别建立了司法所
。省司法厅为了推动全省乡镇(街道)司法所的建设，派出专门考查组对上述两个乡镇
司法所进行了考察总结，并向省政府作了汇报。1989年初，中共济南市委、市政府在
济南历下区进行城市综合体制改革试点，在东关街道办事处建立了城市第一个司法所
，配备3名专职工作人员。省司法厅党组对在全省建立司法所进行专题研究，并向省
委政法委作了汇报。1989年8月30日-9月1日，省司法厅在济南市历下区召开“全省司
法行政基层工作座谈会”，省委政法委副书记戴义增、司法厅厅长江仁宝、副厅长刘
正新分别作了讲话。会议对建立司法所的有关问题，提出了明确的要求：(1)按照中
共中央关于重点加强大中城市、交通干线和沿海开放区的社会治安综合治理的指示精
神，首先在各级领导机关驻地基层，尤其是大中城镇基层抓紧建立，要成熟一个建立
一个，建成一个巩固一个，取得经验逐步推开。要求1990年建成一批，1991年基本完
成。(2)司法所受乡镇(街道)党委、政府领导，业务上受县级司法局管理指导。与法
庭、派出所是同级单位，列乡镇(街道)编制，一般配备3人以上。人员不足的，经乡
镇同意，可以招聘符合条件的合同制人员。所长由司法助理员担任，必要时可设副所
长。按照省委组织部与省司法厅联合下达的关于干部管理规定，司法所长调配、任免
、奖惩要征求县级司法局意见，实行二类管理。已经收编司法助理员的，要总结经验
，不断完善发展，但也要接受乡镇(街道)党委、政府的领导。(3)司法所领导法律服
务站，所长兼站长，实行“一套人马，两块牌子”。(4)司法所的职能：一是为乡镇
(街道)党委、政府当好改革、建设和依法治理各项事业的法律参谋；二是负责管理辖
区内司法行政工作的日常事务，重点是指导人民调解，管理法律服务站，以及法制宣
传员、纠纷信息员队伍的思想、组织、业务建设；三是负责主管组织协调本辖区内的
法制宣传，为本辖区的机关、企业事业单位、经济联合体和群众提供法律服务；五是
参加社会治安综合治理，调解疑难民间纠纷，预防矛盾激化；六是办理县(市区)司法
局交办的其他事务。同时，对司法所人员应具备的条件和司法所的经费来源、工资费
用支付等问题也作了统一规定。
1989年10月中共山东省委、省政府办公厅转发济南市委、市政府《关于加强社会
治安综合治理的总体方案》的通知中，提出：“在市区街道、工矿区和城乡结合部，
要以办事处和乡镇辖区为单位，普遍建立司法所”。有力地推动了城乡司法所的建设
。省司法厅为了更好地贯彻省委、省府文件精神，于1990年5月在诸城市召开了“全
省乡镇司法行政工作研讨会”，会议围绕乡镇司法所的性质、地位、职能，与法律服
务站的关系，以及司法所在社会治安综合治理、稳定大局、深化改革中的作用等课题
，进行了研讨。1990年6月，省司法厅发出《关于乡镇(街道)司法所职责范围的通知
》，重申司法所与法律服务站的关系，明确司法所是行政性的管理机关，法律服务站
是事业性的法律服务单位。其职能不能互相代替。即不能用司法所的名义行使法律服
务站的各项法律服务职能，也不能用法律服务站的名义行使司法所的行政管理职权。
经过各级司法行政机关的积极工作，司法所建立进展很快。截至1990年底，全省
已建成乡镇(街道)司法所1911个，其中，经过政府编委批准的占88.4％，共配备工作
人员6306人，平均每所3.3人。
司法所建立后，较好地发挥了“参谋、管理、宣传、服务、预防”五项职能作用
。据1990年底统计，全省司法所为乡镇(街道)政府提供法律建议1.5万件，被采纳的
占71.5％；代乡镇政府起草、审查、修改规范性文件9824件，占乡镇政府制定规章总
数的96.6％；参与制定普法规划1873个，进行法制宣传6.8万多场次；由司法所直接
抓的依法治村、治居、治厂、治校等单位5079个；代乡镇政府直接调解处理上访到乡
镇(街道)的民间纠纷3.5万多件，防止“民转刑”案件6524件，避免非正常死亡5267
人。