1919年的巴黎和会并没有真正解决远东问题，虽然对德和约（凡尔赛和约）规定
将山东权益让与日本，可是在全中国人民的反对下，北京政府最终拒绝在对德和约上
签字，美国国会也从自身利益出发而拒绝批准这个和约，所以日本妄图巩固它在大战
中所取得在山东权益的阴谋并未完全成功。同时，战后在远东势力已大大增长起来的
美国和战后在远东卷土重来的英国，不能容忍日本在中国独霸局面的继续存在。1921
年7月， 美国在英国的支持下，以维持和平缩减军备为名，倡议在华盛顿召开太平洋
会议，讨论远东问题、太平洋问题及限制军备问题。中日之间山东问题的争议亦成为
会议将要解决的内容之一。
1921年11月11日， 华盛顿会议开幕，美、英、日、法、意、中、荷、葡、比等9
国派代表参加，会议至1922年2月6日结束。会议开始以后，中国代表多次向英美试探
在会议上讨论山东问题的可能性，均遭拒绝。英美要中国在会外与日本商谈山东问题，
由英美“以友谊从中尽力斡旋，以期根本妥协。”并可将议定方法，交会议备案。北
京政府表示：“山东问题不能提交大会，中国人民甚为失望，然中国……不欲扰及与
会之他国”，同意接受英美提议，并电示中国代表团：1.此次谈判，并非承认日本继
承德国权利。2.专以事实立论，与任何条约无涉。3.保留用别种和平方法解决之自由。
4.各项交涉文件一律公开。
中日双方会谈自1921年12月1日至1922年1月31日，共开36次会议，中途因新年休
会两周外，又因胶济铁路问题陷于僵局，停会几达月余。会谈中，铁路问题是双方争
议的核心。日本提出的方案为：中国向日本银行筹借一笔长期贷款以赎买铁路，并在
贷款期间聘请日本金融家所推荐的总工程师、车务长、会计长各一人。日本的该方案
仍是企图长期控制胶济铁路。对此，中国代表提出两个可供选择的方案：或者以现款
赎路，将路款在特定的时期内一次存于第三国的一个银行；或是12年内用国库券或中
国银行公会的期票分期付款， 3年后中国可以随时还清全部库券，中国将选聘管一个
地段的日本工程师。
美国当时对山东问题的态度仅仅是抑制日本在中国独霸势力的进一步扩张，而不
是纠正过去的不公平。美国国务卿表示：“本国决不会由于日本对中国的任何侵略而
走向战争，因此最多只能做到使日本住手。”在华盛顿会议行将结束之际，美国逼迫
中国让步以打破中日会谈的僵局，否则中国就不能“指望无论是美国舆论还是美国政
府的任何支持”。面对这种威胁，中国代表被迫于1922年2月4日与日本代表在《解决
山东悬案条约》上签字。
中日《解决山东悬案条约》共11节28条，另有附录6项，主要内容有：
（一）归还胶州租借地。日本应归还以前德国胶州租借地于中国。中日各派委员
3人， 组成联合委员会，订立并实行有关移交细节，并处理其他相同的事务。移交应
尽早完竣，至迟不得超过本约有效后6个月。
（二）公产移交。日本允将以前德国胶州租借地内所有各种公产，无论为以前德
国所有，或后来日本买得或建造者，除日本领事馆所需要者，或日本团体的公学、祠
庙及墓地等类外，一并归还中国，移交的公产中国政府无须给付偿价。惟日本政府所
买得或建造的公产，或于以前德国产业上曾为修理或加造者，中国应依使用减损的价
格，给与日本以平均公允的偿价。
（三）日军撤离。现驻胶济路沿线及其支线的日本军队及宪兵，应于中国军警开
达前往接护该路时，立即撤退。日本在青岛的军队应于移交租借地时完全撤退。
（四） 青岛海关。本约有效时，青岛海关遂成为中国海关完整部分。1915年8月
中日两国关于重设青岛海关的临时条约应于本约有效时作废。
（五）胶济铁路。日本应将胶济路及其支线与各种附属产业，一并移交中国。中
国对上述财产给偿实价53406141金马克，以国库券交付，并以铁路财产及收入作保，
期限15年。在国库券未还清之前，中国选聘日本人一名为车务总管、一名为总司计，
与中国总司计会同襄办事务，以国库券还清时为限。
（六）胶济路支线。高徐、顺济两路应开放为国际财团公共活动。
（七）矿产。淄川、坊子及金岭镇三矿权，前由中国允给德国者，应移归中国政
府给与特准状而组织的公司，其中日本投资不得超过中国资本。
（八）开放胶州租借地。准许外国人自由居住，经营工商业及其他合法事业。
（九）盐业。所有日本在沿胶州湾一带盐业应由中国给付公平价格买回，并允许
该地盐产运输一定数量于日本。
（十）海底电线。青岛与烟台、青岛与上海间海底电线的一切权益等均为中国所
有。惟日本政府利用的青岛与佐世保间海底电线除外。
（十一）无线电台。日本允将青岛及济南设立的无线电台于日本军队撤退时，移
交中国，并得公允的偿价。
华盛顿会议后，北京政府于1922年4月29日批准了含有正约11节28条、附约6项及
会议记录内协定条件16项的《解决山东悬案条约》 。日本则于5月23日批准。中日双
方遂于6月2日在北京互换文本，条约随即生效。
依照条约规定， 北京政府派出鲁案善后事宜督办王正廷等3人与日本政府派出驻
华公使小幡酉吉3人， 组成中日联合委员会。从1922年6月29日到12月5日，双方共开
会71次，经反复交涉，议定了《山东悬案细目协定》与《山东悬案铁路细目协定》及
其换文。 12月9日，王正廷等人到达青岛。10日上午在日军司令部举行接收仪式，日
本国旗卸下，中国正式收回青岛。1923年1月1日，开始接收胶济铁路，29日全路接管
完毕， 成立胶济铁路管理局。关于路警问题，中日双方商定，自1923年4月10日起，
将全路分为三大段由中方组织路警先后接管，5月2日完成。至此，山东问题遂告基本
解决。日本方面保留了相当的权益，实际上仍把握着胶济铁路的命脉，可是日本国内
一部分人仍不满意，叫嚷这只是日本单方面的让步，是“屈辱”的外交，为日本重新
侵占山东大造舆论。因此，山东问题虽得到暂时解决，但仍潜伏着危机。