1914-1918年的第一次世界大战以协约国的胜利、 同盟国的失败而告结束。1919
年1月18日， 战胜的协约国集团共27个国家在法国巴黎召开解决战后事宜的“国际和
平会议”。尽管有日本的阻挠，中国还是以战胜国的资格参加了巴黎和会，在会议中
占有两席。 北京政府派出了外交使团，以外长陆征祥担任首席代表，其他4名代表为
顾维钧、施肇基、王正廷、魏宸组。北京政府给代表团规定的任务是：一、收回战前
德国在山东省内的一切利益，这些利益不得由日本继承；二、取消“民四条约”的全
部或部分；三、取消外国人在中国的特殊权益，如领事裁判权、协定关税等；四、结
束德奥等战败国在华的政治与经济利益。
在1月27日上午召开的“十人会议” 上，临时改议日本代表团提出的继承德国在
山东省权益的请求。美国总统威尔逊提议请日本代表在当天下午陈述日本的主张，并
邀请中国代表列席。在下午的会议上，日本代表牧野首先发言，提出：“胶济租借地、
铁路及其他德国在山东所享有之各种权利”，“要求德国以无条件之手续让与日本”，
而对山东交还中国一事，一字不提。由于势态骤变，中国代表团尚不及准备，会议决
定翌日再度听取中国代表发言。
1月28日， 中国代表顾维钧提出收回胶澳租界和德国在山东一切权利的要求，列
举的理由有：山东是中国领土不可分割的一部分；山东的3600万人民在种族、语言和
宗教上都是中国人；德国在山东的租界和特权是在强迫之下夺取的；山东是中国文化
的摇篮、孔孟的故乡、中国的圣地；山东人口拥挤，不宜殖民；英日军队攻占胶澳时
中国曾提供人力与物力；根据和会所承认的民族领土完整的原则，胶澳租借地、胶济
铁路和德国在山东的其他权益应当直接交还中国。同时，他又说对于日本为中国把德
国势力逐出山东一事，中国会表示感谢。顾维钧这种试图缓和同日本矛盾的作法并不
为日本代表所领情。日本代表当即争辩说：“日本占领胶州湾后，迄至今日，事实上
已为领属”，同时他们称一旦时机成熟，愿将山东交还中国，但须先由德国交日本，
再由日本交还中国。 牧野还宣读了1918年9月24日的“山东换文”，称中日之间已就
山东问题达成协议，并特别强调该换文中有“欣然同意”一语。顾维钧答辩说，“二
十一条”是在日本的武力和最后通牒的威迫下签订的，不能视为有效，而且中国参战
宣言中已明白宣示，所有中德之间的条约、协定，一律废除，胶澳租界条约明文规定
主权属于中国，因此德国无权转让。至于1918年的“山东换文”是日本破坏中国在山
东的中立和主权以后强迫中国接受的，中国只能视为“临时暂行”办法，而且换文涉
及战时所发生的问题，其解决应由和会审查决定。
2月15日， 中国代表向大会提出一份关于山东问题的议案，陈述了有关山东问题
的来龙去脉和中国要求直接归还的正当理由。提案还附上中德、中日之间关于山东问
题交涉的近二十份文件。后来中国代表又向大会提交废除“民四条约”的议案，指出
该条约破坏了中国领土的完整和政治的独立，它是日本胁迫中国的结果。
4月16日， 五国会议讨论山东问题，中国代表被排斥在会议之外。会上，美国国
务卿蓝辛提出德国在中国的权益先由巴黎和会暂时接管，俟山东开作商埠后，再归还
中国。日本拒绝了这项提议，认为：“青岛问题中日业有成约，应交日本转交。”讨
论的结果，英、法、意各国代表均示缄默，美国建议遂被搁置。次日，美国又提议将
山东问题由巴黎和会共管改为由五强国处置。日本再次拒绝。美国则强调：“中国问
题与世界有关，美国原无单独处置之意，亦不能任他一国独为处置。”结果，该案经
提交五国外长会议，将该条通过。对此，北京政府电令中国代表团，同意在山东必须
交还中国的前提下，暂由五国共管。
4月22日， 中国代表出席五国最高会议。日本代表团根据其政府关于无条件从德
国接收青岛，否则就不在和约上签字的训令，态度十分蛮横强硬，提出对德和约中将
山东问题单列一条，借以将山东问题从有关中国的条款中分列出来，使之不属于中国
问题的范围。对此，美国总统威尔逊表示：关于胶州问题，中日之间在1915年订立了
条约和交换了换文， 后在1917年9月又有新的换文，这些文件都同意了日本在山东的
权利，特别是后者，中方使用了“欣然同意”一词，因而中国对德宣战不能取消中日
间的成约。英国首相乔治则提出两项办法，一是按中日条约办理，一是按对德和约规
定，由德国移交日本。英美的态度等于承认了山东问题是日德之间的事情，而把中国
撇在一边。
4月30日，美、英、法三国会议按照日本提出的方案，对山东问题作出最后裁决，
决定在对德和约中，将山东问题从中国问题中单列出来，成为一个单独问题。在列入
凡尔赛条约中关于山东问题的条款共有三项， 即：第156条，德国将所获得山东省内
的一切权利交与日本； 第157条，在胶州领土内之“德国国有动产及不动产，均为日
本获得” ；第158条，德国应将关于胶州领土之一切档案文件，全部移交日本。上述
三项条款中，没有写上日本须将山东交还中国的字样。这表明，在巴黎和会上中国关
于山东问题的交涉完全失败。
自巴黎和会开幕以来，中国人民一直注视着大会的进展，纷纷致电中国代表团，
或组织各种团体亲赴巴黎，坚决反对对日退让。5月4日，北京爆发了轰轰烈烈的爱国
民主运动， 全国各地纷纷响应。6月28日，巴黎和会《凡尔赛和约》正式签字前夕，
中国代表团在一再让步而没有取得任何成效的情况下，决定不在和约上签字，同时发
表声明：“媾和会议，对于解决山东问题，已不予中国以公道，中国非牺牲其正义公
道爱国之义务，不能签字。”