日本参加第一次世界大战的真正动机，是企图乘机夺取德国在山东的权益，扩张
其在华的侵略势力。早在1913年，日本外务省起草了《对华外交政策纲领》，提出：
“关东州租借地，是我对满蒙方面利权的根底，活动的重点”；“南满铁路，是帝国
在满州，进而在内蒙古利权的根干源流”；“必须在各省推进邦人的和平活动，扶植
利益，要谨慎周到地推进我之步伐，巩固地盘”；福建与台湾“更是不容他国觊觎”。
这个纲领， 实际上已经粗略地勾划了“二十一条”的轮廓。1914年8月，日本政府在
参战的讨论会上，就决定以归还青岛作为解决满蒙悬案的交换条件。20日，日本参谋
次长明石元二郎在致朝鲜总督寺内正毅的信中则称：“胶州湾问题不过是根本解决中
国问题的一个可乘之机”。此后，日本朝野上下、军政各界，对如何利用第一次世界
大战这个“天佑神助”之良机，提出了各式各样的侵华方案，大阪的《每日新闻》甚
至声称：日本“以胶州湾为门户，龙口为辅，掌握胶济、龙潍两铁路为孔道，即可自
由通达中国之堂奥”。11月11日，日本内阁通过“对华交涉训令”，12日电召驻华公
使日置益回国，面授机宜。12月15日，日置益返回北京，秘密从事交涉布置。
1915年1月7日，中国外交部照会英、日两国公使：“现在战争已终，双方交战国
之军事设备已完全解除，自无使用龙口及胶州湾附近一带为行军地点之需要，所有前
此本国划出该区域之通告，自应声明取消，回复原状”，要求留驻胶济铁路沿线及龙
口、青岛间的日军撤退至胶澳租借地范围之内。12日，日本复照，指责中国政府“独
断处置，实属轻视国际礼仪，不顾邦交，措置诚有未当”，宣称不受约束。16日，北
京政府再次照会日本，进一步申述宣布取消“战区”的理由：“查自青岛陷落以来，
业已两月，德国军队军备自行解除，英国军队早已退出，贵国军队亦在陆续撤回，是
该区域内已无军事之行为，即应取消该区域，自无疑义，……现在青岛业已开关，航
行早已无阻，本国政府认为时机已熟，势难再待，几经审度，而为取消战区之声明。
实于国际信义，友邦交谊，并无遗憾。……总之，本国政府自由行动规定局外区域，
实因于交战国特别之情形，今则无特别情形，局外区域自无再行存在之理由。”
1915年1月18日， 日置益秘密晋见民国大总统袁世凯，当面递交了日文“二十一
条”文本一份，并逐条说明主旨及日本的立场，还威胁说：“中日两国间，近来真意
殊欠疏通，中国对日本举措既多疑虑，且挟有无谓之误解。日本国民中的一部分，亦
怀疑中国当局的诚意，常抱反感，加以第三者挑拨中伤，对两国邦交时肇意外之危险”；
“今次如能承允所提条件，则可证明日华亲善，日本政府对袁总统亦可遇事相助”，
并暗示正欲称帝的民国总统袁世凯“再高升一步”；最后要求袁世凯政府“绝对保密，
尽速答复”。两天后，日置益又将另一份条款，附有汉语文本，递交中国外交部，作
为正式交涉的根据。
“二十一条” 要求共分五号：第一号关于山东问题，共4款；第二号关于满蒙问
题， 共7款；第三号关于汉冶萍公司，共2款；第四号关于中国沿海港湾及岛屿，共1
款；第五号内容庞杂，共7款。“二十一条”中有关山东内容的4款为：1.中国政府允
诺，日后日本政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省，依据条约或其他关系，
对中国政府享有一切权利利益让与等处分，概行承认。2.中国政府允诺，凡山东省内
并沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。3.中国政府允诺，
日本国建造由烟台或龙口连接胶济路线之铁路。4.中国政府允诺，为外国人居住贸易
起见，从速自开山东省内各主要城市，作为商埠，其应开地方，另行协定。
1915年2月2日下午3时， 中日双方代表在外交部迎宾楼开始首次秘密谈判。日置
益声称：“本国政府以此次之要求，极为正当，必欲达到目的而后可”，并强迫中方
对全案逐号发表意见， 4小时会谈中反复纠缠，追逼达几十次。中国外交总长陆征祥
贯彻拖延战术，主张逐条讨论，首先提出了第一号第一款的修正案，即：山东问题应
留待欧战告终后，于议和之时，由有关各国共同讨论。日方拒绝此项提议。北京政府
被迫同意在原则上将德国在山东权利与利益转交给日本，同时附加一条件，即日本须
声明，中国政府承认前项利益时，日本应将胶澳交还中国，并承认日后日德两国政府
有关上项协商时，中国政府有权加入会议。对此，日置益声言缓议。2月5日，中日双
方第二次会谈。会上，陆征祥发表中国政府对“二十一条”的看法，他指出：这五号
要求中，第一号第二号可以商量，第三、四、五号不可以商议。原订2月9日由中方提
出修正案，但日方表示不满，民国政府外交部作出让步，同意将第三、四号列入讨论
范围。 2月22日第三次会谈时，国民政府承诺第一号第二款，即不将山东省任何部分
土地、 沿海岛屿割让给外国。2月29日第五次会谈时，国民政府允诺，如中国需用外
款建筑烟台或龙口连接胶济铁路之时，倘德国愿抛弃借款权利，则尽先向日本借款。
3月3日第六次会谈时，民国政府允诺将山东省内重要城镇辟为商埠。
中日交涉至4月26日， 共进行了25次会谈。会谈过程中，日本为威迫中国尽快地
全部接受“二十一条” ，竟以换防为名，于3月中旬在山东、南满等地大量增兵。尽
管北京政府作出了巨大的让步， 但由于未完全达到日本的要求，日本内阁于5月4、5
两日连续开会，决定向中国提出最后通牒。5月7日下午，日本驻华公使日置益向中国
外交部发出最后通牒：“查胶州湾为东亚商业上军事上之一要地，日本因取得该地所
费之财与血实不少，既为日本取得之后，毫无交还中国之义务，然为将来两国亲善起
见，竟拟将其交还中国，而中国政府不但不谅日本之苦心，反要求将胶州湾无条件交
还，并要求日本担任各种损害之赔偿，且声明将来有权加入日德讲和会议。明知此种
条件为日本所不能承认，而故为要求，且明言该案为中国政府最后决答。因而日本不
能容忍此等要求。”该通牒要求中国将“二十一条”中的第一、二、三、四号和第五
号关于福建问题各条按日方4月26日的最后修正案“不加以何等之更改，速行应诺”，
第五号其他各条“日后另行协商” ，并限于5月9日午后6时以前答复，否则日本“帝
国政府将执认为必要之手段”。与此同时，日本政府颁布关东戒严令，命令在山东和
奉天的日军做好战斗准备。
5月8日，袁世凯主持政府紧急会议，决定除第五号第五款内容留待日后另行协定
外，全部接受日本4月26日所提之最后修正案。9日下午，日本公使派人到中国外交部
审阅中方复文，提出关于第五号要求应加上“日后协商”字句。北京政府照办，当晚
11时复文交给日方。25日，日置益和陆征祥代表日中双方在北京签订了所谓的“中日
条约” 和换文。关于山东问题的内容为：“（1）中国政府允诺，日后日本政府向德
国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国享有一切权利利益让与
等项处分， 概行承认；（2）中国政府允诺，自行建造由烟台或龙口接连于胶济路线
之铁路， 如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本资本家商议借款；（3）中国政
府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。”另外，中国
外交总长以照会声明，山东省内及沿海一带地域或岛屿，无论以何名目，概不租与或
让与外国。此项条约是日本通过武力威胁强加于中国的单方面条约，严重地损害了中
国的主权，完全违背了国际关系的根本准则，所以中国人民从来没有给予承认，并加
以强烈反对。