(一)巡抚衙门
清代山东巡抚的办事机构称巡抚衙门，又称巡抚部院署或巡抚院署，是全省最
高行政机关，始设于1644年(顺治元年)，驻济南，办公地址在今珍珠泉院内。山东
巡抚为全省最高行政长官，官阶为从二品，例兼都察院右副都御史，多兼兵部侍郎
衔(加衔后提为正二品官)，另加提督衔。1906年(光绪三十二年)，兵部改陆军部以
后，山东巡抚兼陆军部侍郎、都察院副都御史衔。
山东巡抚为独任制职官，单独处理全省政务。巡抚衙门内部不设定制的组织机
构，仅有“六房书吏幕友”和一些附属职员。六房即吏、户、礼、兵、刑、工各房，
分掌其事；书吏、幕友掌文书案件。附属职员包括6种：1.中军副将，专司仪卫；2.
武巡捕，掌保持衙门秩序，文武官员谒见时执司傧仪；3.戈什哈(满语)，执侍奉之
职；4.文巡捕，巡抚行公务时侍奉左右供其使令；5.监印委员，管理巡抚印钤；6.
收呈委员，掌一定时候收受管内军民的呈诉。
清末改革地方官制，山东巡抚衙门于1907年(光绪三十三年)后照章设立幕职，
佐理文牍，分科治事。衙门内所设幕职人员，有秘书、助理秘书、参事等，并设会
议厅。秘书员掌理机密文电章奏及不属于各科之事，并参与一切要政；参事员掌理
各科文牍，主管事宜分设交涉科、民政科、法科、度支科、吏科、学科、礼科、农
工商科、邮传科、军政科等10科，各科承接京师各部院所司事项及文牍，遵循办理。
在秘书员和参事员之外，各科另设副员若干；又设收发员2人、缮写员数人及书记
员数人，承办收发、撰拟及誊写诸事宜。
(二)承宣布政使司
山东承宣布政使司是巡抚之下的省级民政机关，设于清顺治初年，驻济南，其
行政长官称为承宣布政使司布政使，简称布政使，又称藩司、藩台、方伯，官秩从
二品，受山东巡抚统属。
承宣布政使司通称布政司衙门，是布政使的办事机构，内设经历司和库大使等。
经历司设经历1人，官秩从六品，掌出纳文移诸事，是布政使司署内的首领官，总
理署内各项事务。库大使为杂职，秩正八品，掌库藏账籍。此外，还设有典吏和攒
典，协助办理各项事务。
清末改革地方官制，清政府命各省藩司统管财政。山东藩司遂裁撤自设的财政
局所，设立统一的财政公所，同时将原设经历等官裁撤。财政公所分科治事，遴委
科长、科员等官执各科之事。
总核科。掌复核各科收支款目、册籍，核定后由藩司判行、盖印，札库分别收
发。并附设统计处，掌统计各科收支报告表册，以备预算、决算之用。
田赋科。掌稽核全省地丁、漕粮、垦务、押荒、岁租以及盐务一切款册。
榷算科。掌全省税契、厘金、杂税及试办印花税等一切款项，关税、常税及赈
捐各款亦暂附属。
俸饷科。掌行政大小文武官员的俸廉、公费，并掌满绿各营和巡防、新军饷需，
以及京饷、协饷等。
庶务科。掌教育、巡警、河工、外交、工赈各项支款，以及不隶属于各科的一
切杂支事宜。
(三)提刑按察使司
山东提刑按察使司是巡抚之下的省级司法机关，设于清顺治初年，驻济南。其
行政长官称为提刑按察使司按察使，简称按察使，又称臬司、臬台、廉访，官秩正
三品，受山东巡抚统属。
提刑按察使司通称按察司衙门，是按察使的办事机构，内设经历司和司狱司等。
经历司设经历1人，秩正七品，掌出纳文移诸事，是臬司署内的首领官。司狱司置
司狱1人，秩从九品，掌管监狱。此外，还设有书吏、典吏和攒典，协助办理各项
事务。
清末改革地方官制，山东按察使司改为提法使司，按察使改称提法使。
(四)专职机构
1.学政衙门
山东学政衙门是省内督察各府、州、县儒学事务的专门教育行政机构，设于清
雍正年间，驻济南。其主官称提督学政，简称学政，是管理全省教育事业的最高行
政长官，直接隶属于中央。晚清时期，山东历任学政均为进士出身的侍郎、京堂、
翰林、科道等品级的官吏，凡由部属简任的，均加编修或检讨衔，三年一任，各按
原官品级。其地位略低于巡抚，一般列在布、按之前。
学政衙门是学政的专门办事机构，内置书吏等办事人员。学政之下于各府、州、
县分级设立儒学教官，府学设教授，州学设学正，县学设教谕。各府、州、县儒学
均设有副职训导。
1906年5月(光绪三十二年四月)，“罢科举，兴学校”，山东学政裁缺，改置
山东提学使司，设提学使统辖全省学务。
2.督粮道衙门
山东督粮道衙门是专管全省漕粮的行政机关，设于1648年(清顺治五年)，驻德
州。其行政长官督粮道(又称粮储道)，是在漕运总督统辖之下负责管理山东省内漕
粮的监察兑收和督押运艘的专职道员，官秩正四品。清末官制改革，1908年3月(光
绪三十四年二月)，督粮道裁缺。
督粮道下设属官常盈仓正、副大使各1员，常丰仓大使、库大使各1员，掌收储
漕粮；衙门内部设攒典1人协助库大使办事，还设有典吏若干人协助办理具体事务。
督粮道于省下分设管粮同知、管粮通判、押运通判和卫所领运官等专职官员，
分级管理省内漕粮事务。管粮同知和通判是府的佐贰官，专门负责监兑漕粮。山东
共设有武定府管粮同知和济南、兖州、东昌、泰安、曹州五府管粮通判。押运本为
督粮道职责，因督粮道在各任所董理运务，无暇兼顾，而委地方佐贰官负责漕船押
运。山东设押运通判1人，由漕运总督会同山东巡抚，在省内各同知、通判内选委，
掌督押粮船，管束运军，查禁治途迟延、侵盗及搀和诸弊。卫所领运官设屯卫、所
领运守备和千总等职，专司领运粮船。领运员弁以粮船分帮，每帮以卫所千总1人
或2人领运，武举1人随帮效力。山东共设置济宁卫、德州卫、东昌卫、临清卫、东
平所、东平守御所、濮州所等领运卫、所7处，各设管屯卫守备、领运千总若干人。
3.运河道衙门
山东运河道衙门是省内管理河务的专职行政机构，设于清初，驻济宁。其行政
长官运河道，是东河河道总督属下分管山东境内河道的挑浚淤浅、导引泉流、沿河
堤坝堰闸的岁修、抢修等工程事务的专职道员(清代管河官制更动较大，山东河务
在清前期曾先后归总河(河道总督)、副总河、山东巡抚管辖，咸丰以后归东河河道
总督管辖，至1898年(光绪二十四年)，山东境内河务归山东巡抚兼理。)，官秩正
四品。山东运河道员有专职，也有兼职，其归属亦经常变化。晚清时期，山东河务
官员有二道归东河河道总督所属，即山东运河道(专管河务)和兖沂曹济道(地方官
兼管河务)。1902年(光绪二十八年)以前，主要是山东运河道行管河之职，兼掌河
币出纳之责。清未官制改革，河务全归地方官兼理。1902年8月(光绪二十八年七月)
运河道裁缺后，河务全归兖沂曹济道掌管。
运河道所属设有管河同知、通判、州同、州判等官。同知、通判的官署称为厅，
州同以下的官署称为汛。山东二河道共辖8厅，分22汛(引自《清代地方官制考》一
书(刘子扬编著,紫禁城出版社1988年6月第1版)，未注明时限，与民国《山东通志》
中所述1890年《光绪十六年》时各府、州、县兼管河务的地方官职数不相等。)。
山东运河道驻济宁，所辖厅、汛分别为：运河厅，同知1人，济宁州州判1人，汶上
县县丞2人，巨嘉汛、鱼台县主簿各1人； 河厅，同知1人，滕县、峄县县丞各1人，
沛县、郯城县主簿各1人；上河厅，通判1人，堂博汛及聊城县、清平县、馆陶县主
簿共4人；下河厅，通判1人，德州州同1人，武城县县丞1人，夏津县主簿1人，甲
马汛巡检1人。兖沂曹济道驻兖州，所辖厅、汛分别为：曹河厅，同知1人；泉河厅，
通判1人，宁阳县主簿1人；张秋厅，通判1人，东平州州同1人、州判1人，寿东汛、
阳谷县主簿共2人；捕河厅，通判1人。
此外，山东河务官员还设有闸官28人，为杂职，掌各处水闸的启闭、按时蓄水、
泄水及各闸的管理维修。
山东沿河地区还设有守河军队河标及河营，均归东河河道总督统属。河标为绿
营标兵，专掌疏浚及堤防工程的催护。省内设有济宁城守营1处，下设都司1人，中
军守备1人，千总1人，把总2人。河营负责守护河道，掌河工调遣及守汛、防险之
事。省内设山东运河营1处，下设守备1人，千总2人，把总2人，协办守备1人(驻扎
曹县)，把总2人，外委9人。
此外，山东还设有海防同知2人(登州府1人，青州府1人)。
4.都转盐运使司
山东都转盐运使司是掌管山东等处盐务的专职行政机构，设于清初，驻济南，
其行政长官称都转盐运使司运使，简称盐运使，是省内具体管理盐务的专职道员，
官秩从三品，受山东巡抚统属。山东盐运使除管辖山东全省盐务外，还兼辖河南商
丘等9州县和江南徐、宿等6州县盐务。
盐运使司内部设有属官经历1人，秩从七品，掌稽核文书；设有益昌库专司，
内置库大使1人，秩正八品，掌盐课的收纳，并监理库贮诸事；还设有书办2人，皂
役4人。
盐运使下辖滨泺盐务分司，驻蒲台县，分管督察各盐场。分司内设运同1员，
秩从四品。同时，还设有盐课司和盐引批验所。盐课司是设于各盐场、盐井之地掌
管各盐场的产盐、交易、征收等一切事务的基层盐务机构，其长官称盐课司大使，
秩正八品。1833年(道光十三年)以后，省内有王家岗场、永阜场、永利场、富国场、
涛雒场、石河场、官台场、西由场等8个盐场。各盐场均设盐课司大使1人，设攒典、
书役数人。盐引批验所是盐场的基层管理机构，负责掌管批验行盐凭证，其长官称
盐引批验所大使，秩正八品。省内有盐引批验所两处，分驻泺口和蒲台，所内各设
盐引批验所大使1人，设攒典1人，书役数人。
清末官制改革，宣统年间改定盐政官制，山东盐运使遂改置为盐务正监督1人，
受中央盐政大臣统辖，具体掌管全省盐务。
5.税关
税关是清政府派驻省内管理关税事务的专门机构(税关亦称钞关，因明代设税
关，最初用钞即纸币交税，故民间称之为钞关。清雍正、乾隆年间设于水陆交通要
道或商品集散地，初分工关和户关(即分归工部或户部所管)，工关以征收竹木税为
主，户关则对通过税关的一切货物征税。鸦片战争后，清政府在通商口岸设海关，
由于海关多为外籍税务司所把持，所以通常称之为洋关或新关，而称原有税关为常
关或旧关。)，其行政长官称监督，山东所设各税关均设监督1人。关税监督由部臣
题请简派，或由京畿差各部司员，或改令地方官兼辖，更变无常。各关监督均为关
差，以原官品级差往，按期更代。各关监督均设有衙署办公。
晚清时期，山东所设税关如下：
临清关，顺治初年沿明制而设，全称“户部分司临清钞关”，因属户部管理，
又通称户关。设关税监督1人，驻临清直隶州。下设德州、魏家湾、尖冢、樊口等
口岸，免征船料税。临清关务在清前期多由部员专差管理，乾隆以后，改归山东巡
抚监收，由山东巡抚专委临清直隶州知州督理税务。清末，临清关监督多由山东巡
抚兼任，照例在临清关及德州等口岸征税。
东海关(东海洋关设立后，该关即通称为常关，与洋关并存。)，设于1862年(
同治元年)，设海关监督1人，驻烟台，该职由登莱青道督理，其关务隶属于北洋通
商大臣。东海关主管帆船贸易，负责征收帆船货税，其征收范围包括烟台、铁门、
乳山、威海、张家埠、石岛、俚岛、黄河营、塔埠头、青岛、羊角沟、陈家官庄、
埕子口、陈家庙、龙旺涛、洛夹仓、天桥、龙口、系山、太平湾、海庙后、下营口
等。东海关成立后，成为山东省的总关，兼收华洋轮船货税。
东海关设立后，在山东沿海各口岸陆续设立了23个分关和分卡等常关分支机构
(分置于5府16州县)。各分关由1名东海关监督委员会委员负责，其僚属有书办和缉
私海差。各分卡由师爷负责，其下属有书办、海差、司磅、杠头等。
东海洋关，设于1863年(同治二年)，关址在今烟台滋大路。设主管官员税务司
2人，皆由外籍人士担任。东海洋关主管轮船贸易，专门征收外籍轮船的货税。其
关务由清政府海关总税务司统辖。
胶海关，设于1899年(光绪二十五年)，关址在青岛兰山路5号(今青岛新疆路16
号)。置主官税务司2人，德国人阿里文为首任税务司。
胶海关设立后，除将原东海常关所辖胶澳租借地内的塔埠头、红石崖、灵山卫、
大港口、女姑口、沧口、登窑、沟塔埠、薛家岛等分关分卡划归其管辖外，1901年
10月又设立了小港分关(亦称大鲍岛分关)，在大赵村、流亭集设立陆路缉私分卡及
台东镇火车站(今四方火车站)征税处，1906年在大港设大门检查站。青岛地区轮船、
帆船贸易的管理，关税、厘金的征收等均归胶海关办理。
胶海关内部机构划分为3科，习惯上称为3班，即内班、外班和海班。内班即征
税科，掌关税行政事务，由税务司、副税务司及署税务司负责各项工作。设有洋班
帮办157人，华班帮办151人，另设供事、文案等华员。外班即稽查科，掌海关检查
事务，设有总巡、验估、验货、华洋员钤子手等任职人员。海班即巡缉科，掌海上
缉私事务，设有管驾、管轮，分为正、副、前、后四班，均为洋员，另设司机、伙
夫等华员。
(五)新设机构
清朝末年，清政府实行官制改革，山东地方行政机构随之发生了一些变化。提
督学政改为提学使司，按察使司改为提法使司，增设各级审判厅、检察厅和巡警道、
劝业道等新机构。
1.提学使司
山东提学使司是掌管全省学务的专职行政机构，设于1906年5月(光绪三十二年
四月)，驻济南。其长官称提学使，官秩正三品，列布政使之后，按察使之前，总
理全省学务，考核所属职员。提学使是山东巡抚的属官，归其节制、考核。
提学使司是提学使的办事衙署，其内部机构分为总务、专门、普通、实业、图
书、会计等6科。各科设科长、科员分掌其事。
提学使下设“省视学”6人，作为提学使的属官，由提学使详请巡抚委派，承
提学使之命，巡视各府、州、县的学务。
山东提学使司设立后，裁撤学务处，改设学务公所，原学务处的各项公牍，均
移交给提学使司衙门稽考。学务公所设议长1人，议绅4人。议长由巡抚咨明学部奏
派，议绅由提学使延聘。议长、议绅佐提学使参划学务，并备巡抚咨询。学务公所
内部机构分为总务科、专门科、普通科、实业科、图书科和会计科，分别治事。
2.提法使司
山东提法使司是掌管全省司法行政的专职机构，设于1910年8月(宣统二年七月)
，驻济南。其行政长官称提法使，官秩正三品，由原按察使改任。提法使承法部和
山东巡抚的统率，负责管理全省司法行政方面的事务，并监督各级审判厅、检察厅
及监狱。
提法使司为提法使的办事衙署，其内部机构设总务、刑民、典狱3科，分别治
事。每科设科长1人，秩五品，承提法使之命综理本科职任。各科分设一等科员1人，
秩六品；二等科员1～4人，秩七品。各科员承提法使之命，协同科长分理本科事务。
各科配设书记员5人，秩八、九品，受科长、科员的指挥，缮写文件，办理庶务。
山东提法使司设立后，遵照新官制章程，将原按察使司所设各属员分别裁改。
3.审判厅
山东各级审判厅是专掌全省审判事宜的行政机构，设于1910年(宣统二年)，是
随提法使司的设立而设立的。山东设高等审判厅1所，驻济南；设地方审判厅2所，
分驻济南和烟台；初级审判厅3所(按照1909年8月(宣统元年七月)法部拟订的《筹
办外省省城商埠各级审判厅补订章程办法》8条、《各省城商埠各级审判厅、检察
厅编制大纲》12条及《各省城商埠各级审判厅筹办事宜》4条所确定的应设厅数及
员额设置。检察厅的设置同。)。
高等审判厅，设厅丞1人，秩正四品；设民事、刑事各1庭，每庭设合议推事3
人，秩从五品。厅内还设典簿1人，秩正七品；主簿2人，秩从七品；录事4～6人，
秩正九品。
地方审判厅，设厅长1人，秩从四品；设民事、刑事各1庭，每庭设合议推事3
人，秩从五品；典簿1人，秩正七品；主簿1～2人，秩正八品；录事4～8人，秩从
九品；所官1人，秩从八品。
初级审判厅，设民事、刑事各1庭，每庭设推事1～2人，秩从六品；录事2人，
秩从九品；书记生1～2人。
4.检察厅
山东各级检察厅是专掌全省监察事宜的行政机构，设于1910年(宣统二年)，是
随审判厅的设立而设立的，亦分高等、地方和初级三级检察厅，与三级审判厅并立，
其设置、分布与各级审判厅相同。
高等检察厅，驻济南，主官称检察长。1911年1月21日(宣统二年十二月二十一
日)，清政府任命陈业试署山东高等检察厅检察长，并于1月26日建厅开庭。厅内设
总务、文牍、监狱、统计4科，另设记录1处，状纸与印纸1处。共配有人员20名，
其中检察长1名，秩正四品；检察官2名，秩从5品；典簿1名，秩正七品；主簿1名，
秩从七品；录事兼帮办主簿1名、录事1名，秩正九品；书记生2名，巡官1名，警兵
10名。
地方检察厅，济南地方检察厅共设人员26名，其中检察长1名，秩正五品；检
察官2名，秩正六品；典簿1名，秩正七品；主簿1名，秩正八品；录事2名，秩从九
品。烟台地方检察厅共设人员22名，官制与济南地方检察厅基本相同。
初级检察厅，济南初级检察厅设员11名，其中检察官1名，秩从六品；录事1名，
秩从九品。烟台初级检察厅共设员8名，其中检察官1名，秩从六品；录事1名，秩
从九品。
5.巡警道
山东巡警道是掌管全省警务的专门行政机构，设于1908年3月(光绪三十四年二
月)，驻济南。其行政长官称巡警道，为专职道员，官秩正四品，归山东巡抚统属，
任期3年。
巡警道设立后，将原巡警总局改为警务公所，作为办理全省警务的执行机构。
警务公所内部分科治事，设有总务、行政、司法和卫生4科，各科设科长1人，秩六
品；副科长1人，秩七品。各科视所办事务繁简，配设科员3、4人，秩八品。
此外，各州、县还分设警务长1名，秩六品，受巡警道及当地行政官员的指挥
与监督，负责督率各区官办理该管地方的警察、消防、户籍、卫生、缮建等事宜。
下设巡官、巡长、巡警各若干名，分职治事。
6.劝业道
山东劝业道是统管全省农工商业的专门行政机构，设于1908年3月(光绪三十四
年二月)，驻济南。其行政长官称劝业道，为专职道员，官秩正四品，归山东巡抚
统属，任期3年。
劝业道设专署办公，内部分科治事。劝业道还设立劝业公所。劝业公所内分科
治事，设有总务、农务、工艺、商业、矿务和邮传6科。各科分设科长1人，秩正六
品；副科长1人，秩正七品。各科均设科员2～5人。
此外，各州、县分设劝业员各1人，受劝业道及当地行政官员的指挥与监督，
掌理当地的实业及交通等各项事务。