1941年春，省战工会召开财政会议，决定设立经济建设机关，统一管理经济建
设工作。1942年5月，中共山东分局召开财委扩大会议，强调全面开展对敌经济斗
争，明确提出了以发展农业为主、发展手工业为辅的生产建设方针。经济工作的中
心开始转向发展生产，为在艰苦环境中坚持斗争创造了必要的物质条件。
1.山东抗日根据地主要从三个方面开展对敌经济斗争
第一，反封锁反倾销。针对敌人对抗日根据地实施封锁与倾销的实际情况，各
级民主政权都在边缘区建立了封锁线，加强了税务缉私工作，并部分开展了群众缉
私运动，使根据地的物资输出大幅度减少，并同时打击了奢侈品的输入。
第二，开展粮食斗争。为防止敌人抢掠、焚烧粮食，根据地军民实行速打速藏、
武装保卫收割、分散埋藏、掺沙掺灰等多种办法，同时还严禁粮食输出资敌，并对
各根据地之间的粮食使用进行调剂。
第三，进行金融斗争。一是打击伪钞。日伪组织自1939年起，在华北发行大量
的联合准备银行票，先是在各大城市及交通沿线流通，后逐渐向抗日根据地推行。
民主政权严格查禁，并动员群众拒绝使用，使伪币流通范围日渐缩小。二是取缔土
杂钞。抗日战争开始后，因金融秩序紊乱，各地商民大量发行土杂钞。为统一币制，
民主政权采取登记、交押金、限期收回或代为兑换等办法，基本肃清了土杂钞。三
是反假票。日伪组织为破坏根据地的金融秩序，从1940年开始在鲁中伪造由北海银
行总行发行的两种北海币，1942年又有计划、有组织地在各地区伪造多种北币，并
向抗日根据地内投放。对此，各级民主政权发动群众进行宣传和查禁，并建立了假
票识别所。民主政权还对法币采取了贬值和停用政策。
2.山东革命根据地完善财政制度
各地政权建立之初，财政收支多实行自收自支。1939年后逐渐统一收支，但由
于制度不健全，各地不统一，管理上各自为政。1940年11月，省战工会发出《关于
统一财政之决定》，规定：各项税收、田赋、逆产(没收汉奸财产)、行政罚金、募
捐等款项一律为国家收入，非经每个地区最高政权负责人允许，概不得动用;各级
行政费，由该地区最高行政机关指定在某种款项内拨支，但不超过总支出的30%；
群众团体的经费以自足自给为原则，不能自给时，其补助费按规定数目每月不超过
60%;初开辟地区群众团体尚不能征会费的，可酌量增加补助费;正规军每月所需经
费，呈报上级批核后，由各该驻军地区最高财政机关拨支；地方部队及脱离生产的
游击队每月所需经费，由该区最高财政机关拨支;正规军每月如有收入，必须向所
驻地区最高财政机关报告转帐，作为财政机关正式收付之款，不得将收入截留自用
匿而不报;乡村两级政权的经费由县政府计算，每半年在所属乡村内统筹一次，所
筹款由县政府代管，每月开支由县政府按规定发给;各地区最高财政机关必须每月
将各该地区所有财政收支汇报省战工会备查。
1941年9月，省战工会发出《关于统一财政收支问题的通知》，规定各机关、
团体、部队每月的经常费，自9月份起由省战工会财政处保证按时开支;各单位的临
时费、特别费(被服费等)及兵工生产材料费等，由省战工会另行筹划，不得列入经
常费内;各级政权机关辖区内的一切收入，自10月份起，按期解缴省战工会，作统
一支付;各级政权的开支，按期向上级领取，不得借口客观困难坐支或转借。各根
据地由于发展程度不同及交通阻碍，以上规定以鲁中区的沂蒙专区为实验，其他各
地区暂由行署或专署自行统一。
1942年5月，省战工会公布《山东省经管收支款项统一处理办法》，将财政收
支划分为省款与地方款两级。田赋、盐税、烟酒税、营业税、矿业税、货物税、司
法罚款、公营收益、杂项收入，均为省级收入，归省战工会财政处分配，其他机关
概不得擅自动用；行署级以上的行政费、教育费、建设费、财务费、内务费、群众
团体补助费等，均由省款内支付。田赋附加、公产收入、契税、牲畜屠宰税等，均
归地方收入；专署级以下、区级以上的行政费、财务费、建设费、教育费、内务费、
特别费、群众团体补助费，均在地方款内支付。同年5月，省战工会作出《关于统
一村镇财政及人民负担的决定》，规定：村公所经费由区政府每半年编造概算一次，
逐级呈报行署或直属专署核批后，由田赋附加中统一征收保管，照批准数按月发给；
各村镇按规定编造粮食预算，在每季救国公粮中征收，由县政府核发；各村镇教育、
建设等一切公益事业必须开支的费用，经村民大会讨论，财政委员会逐级报县政府
批准后筹集。
3.成立北海银行
1938年秋，胶东民主政权为调整市场金融、适应环境需要，成立北海银行，开
始发行北海票(以下简称北币)。北海银行当时属官民合办性质，拥有资金总额为25
万元，其中民股17.5万元、官股7.5万元,成立后不久停业，1939年8月恢复营业。
1940年秋，省战工会在鲁中区成立北海银行总行，胶东北海银行随即改为分行,
1941-1942年，又陆续组建了清河、滨海、鲁南分行，山东抗日根据地的金融业逐
步发展起来。
北币发行后，由于有政治上的保证和政府财政、粮食收入及公私企业做担保，
因而在民众中的信誉颇高，其发行数量逐渐增多，流通范围日益扩大，并相继开展
了扶持工农业生产贷款等项业务，起到了统制外汇、打击伪币的作用，提高了北币
与伪币、法币的比值。如胶东北币1.3元换伪币1元、北币0.2～0.3元换法币1元，
鲁中、滨海区北币4～6元换伪币1元、北币0.5～0.7元换法币1元,其它地区的北币
亦高于法币的兑换值，其比值为5～8折不等。
4.改进救国公粮征收办法
为改善人民生活，使救国公粮征收办法更加公平合理，抗日民主根据地从1941
年开始先后在不同的地方实行甲、乙、丙3种征收办法。一是在新开辟地区或土地
不易调查、清丈的地方，实行甲种办法，即按贫富程度分为十等征收；二是在土地、
人口已经陈报登记、清丈或能够陈报登记、清丈的地方，实行乙种办法，即按人口
多少、土地好坏折合成标准亩，用累进法征收；三是在民主政权和群众组织巩固，
能保证不隐瞒收入的地方实行丙种办法，即按收入多少统一累进征收。鲁中区1941
年有半数左右村庄实行甲种办法，1942年有半数以上村庄(1000余村)实行乙种办法;
1941年，滨海区有532村和281村、清河区有601村和171村分别实行了甲、乙两种办
法;胶东区则普遍推行了甲种办法。甲、乙、丙3种办法的实行，在一定程度上减轻
了农民负担。
1942年秋，省战工会根据过去的经验，又规定了按产量征收公粮的新办法，并
于1943年做了进一步修正，使之更加合理。为了奖励农业生产，规定在产量中可扣
除20%作为农本，不纳负担;为了保证雇工不失业，规定雇工列入雇主家按一口人计
算。在推行合理负担过程中，还同时进行了人口登记、土地丈量和反黑地斗争。
5.发展农业和手工业
在农业生产上主要采取了开垦荒地、代耕换工、掘井开渠、筑堤造林等措施，
收效显著。1942-1943年，清河垦荒70万亩，胶东区垦荒49631亩，鲁中区代耕抗属
和孤寡土地34800亩，胶东区掘井5.7万眼、修河20万丈、筑堤400万丈、植树300多
万株,鲁中区开渠4000余丈、筑堤600丈、造林54万株。
手工业生产以纺织业为中心,同时还发展了日用品生产。1942年,胶东区全年纺
纱65600斤,织布25万匹,缫丝10万两,织绸3900余匹,还发明了纺纱机,生产的布匹能
满足胶东军民需要的1/4;鲁中、滨海两区全年织布分别达到19330匹、22516匹,满
足了军队需要。1943年,鲁中区有织布机1189架、纺车9000辆，滨海区有织布机
1438架，纺车2.4万辆。由于敌人的封锁,根据地的日用必需品相当缺乏,各级民主
政权多方组织生产。1942年,胶东区制造肥皂14万条,生产牙粉35500包,造纸234.2
万张,制造油印机125架、墨水2000斤、粉笔2000匣、复写纸1946打、钢笔尖139000
个,同时还生产了电池,研制出利民犁、锄地机、播种机、水车、剥玉米机等农用机
具;鲁中、滨海两区也分别制造了4万条和5万条肥皂。为满足日用品的供应,各地还
先后建立了毛巾厂、鞋袜厂、印刷厂和造纸厂。1941年前,胶东区只有22441亩盐田,
1942年新增43116亩,产盐644万余担。以上生产基本满足了根据地军民的生活需要。
此外,抗日民主政权用500万元作为贸易资金,代办军需品。各级民主政权还设
立了交易所,管理粮食、食盐等重要物资的流通业务。
6.统一管理战时交通邮政工作
根据地的战时交通邮政工作,包括邮务、党内外交通以及党报党刊的发行等项
业务。起初,根据地各部门都设有一套机构,组织庞大，各自为政。1942年夏,省战
工会决定设立省战时邮政总局,对全省的战时交通邮政工作实行统一的领导,规定主
任公署区设管理局,专署、县均设邮政局,区设邮务代办所。
1943年，山东的交通路线已具雏形，开辟了通达清河胶东、华中、鲁南湖西和
冀鲁豫四大干线，总长约9000里;《大众日报》的发行量由过去的4000份增至11000
份，均由邮局传递,其它出版宣传品,每月也不下10余种,平均有2000～3000份;根据
地的邮政业务从实际情况出发进行了适当简化，设有信函、新闻报纸印刷品、包裹
和汇兑四大类。1943年，省战时邮政总局下辖管理局3个，专署邮政局10个，县邮
政局62个，邮站86个，区代办所74个,各级干部、通讯员共计1506人。