北洋军阀统治初期,财税制度基本上沿袭清末旧制。 山东保留了清廷的全部捐
税,并负担地方经费开支,承担上解中央的解款和专款。但随着北洋政府对地方控制
的逐步削弱,山东军政当局多采取截留中央专款和减少解款、发行纸币、 增加捐税
等办法,控制财税。
北洋军阀统治初期,各省每年收抵支后的余款均须解缴中央财政。 为偿还清政
府所借外债及赔款,北洋政府于1912年向山东摊派赔款银元151328元。1914年,北洋
政府又核定山东省概算结余银元250万元,并定为中央专款。但由于山东军费“奉准
展限溢支”,以致结余无几,后经与北洋政府协定,改为自9月开始每月认解10万银元,
当年应解40万元。此外,山东于1914年还先后奉令拨解赈灾款、兵工厂费用、军费、
中立费等银元590301元。1915年,山东的烟酒税款上划,北洋政府财政部核定自4 月
份起按月上解10万银元,当年又先后拨支军费等开支561044元,实上解 338956 元。
1916年,原定解款180万银元,除烟酒税572400元呈准由烟酒公卖局直接征解外,拨付
陆防各队“剿匪赏项”、巡按使署临时特别费等1027600元(实拨1036030元,其中由
专款借垫8430元),实解20万元。1917年12月份,应解中央财政20万银元,因编送新军
“饷糈无着”,财政部核准,募集军务善后公债,以山东1917-1918 年上解款作“担
保品”,对新军由“担保品”内借拨饷项20万银元。山东军费逐年增加,财力日竭 ,
积亏日深,善后公债的担保款成为泡影。此后,山东常年收不敷支,实际无款可解。
民国初期,北洋政府规定,各省、市要上解一部分款项协济中央。1913年, 山东
上解协款银元201600元,1915年上解1227600元。此后,划分了中央与地方财政,不再
上解协济中央款。
1925年7月,山东督办张宗昌为操纵金融,开始筹办地方银行,资本除由奉系军阀
和省财政厅拨发一部分外,其余由各县分担,大县4000元,中县3000元,小县1000元。
9月5日,山东省银行正式开业。该行发行纸币,并代理省库。初发钞票(省钞)300 万
元,嗣后又大量印发,总计约发省钞2300余万元。张宗昌为加强山东省银行的垄断地
位，下令除中国、交通两行外,其它银行、银号、钱庄发行的纸币,一律禁止流通 ,
山东省银行享有了全省金钞的独占权。
为解决财政困难,张宗昌督鲁不久,就发行金库券200万元,月息1分,期限2至3个
月。1925年7月1日,张宗昌与龚积柄又会衔发行金库券90万元,以冬漕作抵押, 月息
仍为1分,后又续发金库券80万元。1925年9月,发行90万元。1926年5月发定期6个月
有息金库券1000万元,6月发行40万元。1927年6月,发行有期(7个月)无息金库券 20
万元。1928年3月,发无息金库券50万元。张宗昌共发行金库券约1600万元。
1925年12月25日,督署会议议决,由省行总办蒋邦彦经手发行军用票, 票额为无
限期,月息1分2厘。为发行军用票,1926年3月成立了山东军用券管理局。军用票,当
局所定发行额为800万元,实际发行740.9万元,省行依价随时收回150万元,实际流通
近600万元。迫于人民的压力,张宗昌对军用票曾一度兑现,并自1926年7月1 日起将
军用票分期分批烧毁,至1927年1月10日,所剩5万元军用票也下令作废。但是, 在销
毁旧军用票的同时,却又发行新军用票：1926年11月25日,张宗昌、林宪祖会衔布告
发行新军用票100万元；年底,为筹措经费,发行新军用票1000万元； 以后又发行若
干。总计新旧军用票共约发行2000万元。
发行公债,也是北洋军阀政权用来解决财政困难的一个基本办法。1913- 1923
年,山东省先后四次发行公债,实收3578197元。张宗昌督鲁时,确定发行公债2000万
元,利息与军用票相同，其中济南、青岛、烟台、周村、龙口5埠共摊300万元,军政
机关摊340万元,107县共摊1360万元。为了发行公债,1926年3 月成立了山东国库善
后公债局。旧公债尚未募齐,新公债又续发下来。1926年11月,张宗昌向各县摊派盐
税国库善后公债2000万元。1927年8月,因财政厅有1700万元的亏空, 张宗昌又发行
第二次国库善后公债300万元。1928年4月,为筹划军费,张宗昌在发行50万元的金库
券后,又发行山东“讨赤”军事8厘公债100万元,由各县商户资本在1 万元以上者摊
派。
为弥补亏空,充裕军饷,张宗昌督鲁后即设立了各种捐税局。1925年7月,设立了
山东省财政整理局,督察赋、税、厘、捐四项税金。1926年6月,又将全省107县划为
21个稽查区,每区设一稽查委员,稽查所属各县县知事及各种征收局员司是否“廉洁
奉公”、“尽职尽责”,并催解钱粮税款。张宗昌不仅征收地方税,而且还想方设法
将中央税收归山东征收。
张宗昌从维护其统治需要出发,肆意增加赋税。在其任期内,各种赋税种类达60
余种。1925年度,除田赋外,房捐增收350万元,统税增收700万元,卷烟捐增收100 万
元,盐捐增收120万元,渔船税增收80万元,烟酒税增收170万元,厘金及杂税增收 200
万元,杂捐增收130万元,总计共增收1850万元。
山东的军阀统治者不仅千方百计地勒索民财,而且还向外国借债来筹集军费,扩
充实力。山东督军兼省长张怀芝曾两次向中日实业公司借款500万日元。 名为实业
借款,实则充作军费(包括收编民军的费用)。山东督军兼省长郑士琦为充实军备,急
剧增加军费开支,造成2000万元的财政亏欠。为此,除设立税捐局预征田赋外, 并先
后17次向各银行、商会借款227.5万元。张宗昌上任第五天,就向大银行借款300 万
元,后几经协商,减为100万元。1926年6月4日,张宗昌以过节(端午节)困难为由, 向
银行界以8厘息借150万元。1927年3月,张宗昌向银行界借款150万元。4月, 又以省
署的名义向银行界、商会借款400万元。1930年,山东省财政厅对张宗昌在中国、交
通两银行的借欠款项进行了清理,共查出欠款2484600余元。