光绪年间，随着对外商务的日益发展和外国人数量的急骤增多，特别是德国侵
占和租借胶州湾后，山东地方政府对外交涉方面的事务大量增加。为了适应政治与
外交形势发展变化的需要，1898年2月， 山东巡抚张汝梅奏请在省城济南设立洋务
局，作为正式的外交机构，专门办理山东的对外交涉事务。1898年9月16日， 洋务
局正式开局办公，内设文案1员、英文翻译1员、司事3员、书识2员、差弁2名、 亲
兵8名、夫役12名，经费由水师营务处海防支应局供给。 洋务局负责办理中德胶澳
交涉和中英威海交涉事件，并负责具体商办对外关务、界务、矿务、铁路、教案等
事务。
外国在山东设领事，最早在烟台。英、法、美、德、荷、丹、瑞、挪等国均于
1873年在烟台设立了领事，凡有筹议交涉事件，各国领事都以英国领事为领袖。东
海关道对各国领事异动情况，随时报告北洋大臣。此后，俄、日、比等国又先后在
烟台设立领事署。美国于1906年9月、英国于1907年11月、俄国于1908年4月在青岛
设立了领事馆。德国在青岛的对外交涉，或通过德使，或由胶澳总督直接负责。济
南、周村、潍县开埠后，德国先后在此三地增设了领事，美、日、英3 国也在济南
设立了领事馆。青岛和威海卫在德国租借胶州湾和英国租借威海卫后，成为两国在
山东具有独立性的行政区域。德租胶州湾后，胶澳总督与山东巡抚之间交涉频繁，
交涉过程原由胶澳总督呈报德国公使，由公使照会总署，总署再行文山东巡抚，反
之亦然。1898年7月，因议胶澳划界， 德方要求由胶澳总督与山东巡抚间直接行文
交涉，总署复函赞同。英租威海卫后，于1899年派铎维德为威海卫办事大臣，遇事
直接与山东巡抚商办，如有争执，再报请总署与英国公使定夺。