(一)调整巡抚职权，增加行政职能
同治年间，随着烟台开埠通商，外国人纷纷涌入山东，使得山东的对外关系开
始进入一个新的时期。
1861年1月，清政府为对外交涉的需要，在中央设立了总理各国事务衙门(简称
总理衙门，别称总署或译署。) ， 主管外交及通商等事务， 下设三口通商大臣。
1870年天津教案后，三口通商大臣改称北洋通商大臣，加钦差名义，例由直隶总督
兼任，负责管理直隶(今河北)、奉天(今辽宁)、山东三省通商及交涉事务，兼督海
防和办理其它洋务。在此之前，山东巡抚是秉承皇帝的旨意，直接处理全省的行政、
商务、外交、军事等事务。自设置了总理衙门后，有关商务、外交、军事等事务，
须通过北洋大臣及总理衙门，这是巡抚在行政职权方面发生的重大变化。
在通商口岸建立前，外国在山东没有领事，山东地方政府及各级官吏亦没有直
接的对外交涉事务，一切中外交涉，均由清政府委派的外交人员直接办理。烟台开
放后，对外交涉事件逐渐增多，有关事务(如教案等)开始与地方道府州县发生直接
联系，山东巡抚衙门亦开始派有专人，办理地方涉外事务。这是地方行政机构在职
能方面发生的变化。这些变化一直持续到光绪年间，直至清末实行新政。
(二)设立东海关
1858年6月，清政府与英、 法两国侵略者签订了不平等的《中英天津条约》和
《中法天津条约》，规定山东登州为通商口岸(后改为烟台)。1862年1月， 烟台正
式对外开放，清政府随之在山东设立东海关，作为正式的海关机构，专门负责山东
海关关税的征收和通商口岸贸易的管理。
山东海关的设置，按清政府当时的管理体制，分常关和洋关两种。常关专门抽
收与各省往来的货物税，归关道管；洋关专门抽收与各国往来的货物税，归外籍税
务司管，专设于对外通商口岸(除烟台东海洋关外， 到光绪年间还有设于青岛的胶
海关)。
东海常关设立于1862年3月，是山东近代第一个海关行政机构。 按照清政府有
关规定，海关负责人是清政府委派的海关监督，由登莱青兵备道道员兼任，负责全
省的海关事务。为加强对海关的直接管理，登莱青兵备道道台衙门同时由莱州移驻
烟台。崇芳任东海关监督后，设东海关监督衙门于烟台山下龙王庙，位于英国领事
馆对门，1862年7月24日正式开始办公，同时着手改革税收体制， 进行贸易管理，
除主管帆船贸易外，还兼收华洋轮船货税。
烟台设置东海关监督后，1863年6月， 山东巡抚阎敬铭奏裁原设的各口厘税局
委员，使各口征税以税为主，以厘为辅，征税仍为1分，征厘由3分减为3厘， 税归
海关，厘归州县，各自征收。
东海关监督在行政职权上还负有管理烟台地区外国人、办理有关涉外事务的职
责。烟台海口在通商前，原系一片海滩。1861年后，英法两国在烟台任意圈占土地、
建造房屋，而登莱青道居莱州，对烟台照管不够。设海关后，登莱青道移驻烟台，
规定凡洋人永租房地，均按照条约立契，发交县衙门查文盖印，使外国人始受约束。
此后，烟台的对外贸易迅速扩大，对洋货的税收管理事务也日渐繁杂，由东海
常关兼管已与急剧膨胀的进出口贸易状况不相适应。1863年，清政府又在山东设立
了东海洋关，作为负责对外贸易的专门机构，与东海常关并存。
东海洋关主管轮船贸易，专门征收外商轮船货税。关址在今烟台滋大路。东海
洋关隶属于总理衙门，1865年后归总税务司署统辖，实际受英籍总税务司赫德控制。
关内设主管官员税务司2人，均由外籍人士担任。人选统一由赫德募请调派， 所有
关员的录用、革职、升级、降级、薪水、调派、奖惩以及关内的税则、章程、财务
等事务，都由总税务司统管，山东地方政府均不得过问。
东海洋关的设立，使山东的海关管理也纳入了这一时期外国列强在中国各通商
口岸所推行的半殖民地海关制度的体系之中。
(三)处理教案
同治年间，由于1860年《北京条约》的签订，外国各教派组织和传教士获得了
深入中国内地自由传教的权利，纷纷开始进入山东地区，从城市到乡村，到处发展
教徒，建立教堂。
这一时期，在山东的外国教会组织主要有天主教和耶稣教两派。天主教最先来
山东的是意大利的方济各会，其他如美国的南浸信传道会、美国长老会、英国圣道
公会(圣道堂)、英国伦敦会、苏格兰合同自由教会、英国圣公会、美国美以美会等
也陆续进入山东活动。此外，由于法国最早获得在中国传教的特权，并在不平等条
约中获得了比其他外国更优越的传教地位，因此有不少法国教派组织和传教士来山
东活动。
外国传教士深入山东各地，设立学校、医院，举办慈善事业，自称是传播上帝
福音、劝人为善，为中国人造福。但有些“洋教士”在本国公使的庇护下，在传教
地区进行种种非法活动，从而激起山东人民的强烈抵制和反对。而外国公使则纵容
和包庇教会和传教士的行为，一有纠纷即向清政府提出交涉，告到总理衙门。因而
这一时期，凡有外国传教士的地区，都相继发生了一系列教案纠纷。这些教案大多
起于传教士逼令还堂(如1861年济南教案、1865年泰安教案)、强租民房(如1866 年
登州教案)、包庇教民(如1862年临朐县教案、1865年昌邑县教案和高唐、长清教案)
、干涉地方行政(如1868年栖霞县教案)，还有因当地百姓反对洋教、传播反洋人的
书籍、揭贴，而外国领事、公使要求严格查禁的教案(如1870年烟台教案、1873 年
德平县教案、1874年即墨县教案)等。
山东地方政府在处理这些教案纠纷的问题上，秉承清政府的旨意，听命于总理
衙门和通商大臣，实际上无权干涉、制止传教士的不法行为。山东地方政府每遇教
案，均须上报总署，总署致函外国公使，对有关教案案情加以解释，征求其对纠纷
的处理意见，然后再行文给山东巡抚，谕示处理办法。山东巡抚在处理过程中，随
时将办理情况咨复总署，办完后还须详细汇报。