在抗日战争时期，山东就已经比较普遍地建立起了有农救会干部参加的基层民
主政权。解放战争时期，中国共产党为了发动广大农民群众进行土地改革运动，通
过农会培训了大批积极分子，并提拔到基层农村政权领导机构，建立起了以贫雇农
为主体、巩固地联合中农参加的民主政权。
土改初期，在中共党组织的领导下，恢复区和新解放区的农会组织，对村干部
全部失去作用的村庄，进行了发现、培养积极分子的工作。在培训积极分子的基础
上，通过农民群众的选举，组织新的村政权。渤海在此期间的土改中培训积极分子
9.3万人，鲁南区仅在滕县、凫山两县就训练了积极分子1.5万多名，并从中选拔了
一批骨干充实到区、乡、村政权机构。鲁中区的淄川县龙泉区有57个村政权，通过
举办培训农民积极分子训练班的方式，在20天时间改造了53个村政权，使村级政权
牢牢控制在以农会会员为主的贫雇农手中。
土改中期，中共华东中央局于1947年5月4日发出指示，要求提拔大批贫雇农干
部到党政机关及民众团体的领导机构，以健全巩固农村的整套组织，并以土改复查
为基础进行整理支部、改造政权。各地认真贯彻执行这一指示，并将吸收农会积极
分子入党和提拔干部作为土地改革的一项重要任务去完成。1947年7月7日，中共华
东中央局“七七指示”下达后，各地农会的权力骤然增大，特别是在农村基层，农
会取代政权机构，行使政权职能。在农会之下，将雇农编成贫农小组，对土改中的
一切清算、调查、分配、复查、调整或重分，均须先经过贫农小组讨论，再经过农
会讨论通过，不需要再经过任何机关的核准即可实行。各级政府在土改期间，授权
农会去处理土地问题，不受理任何土地纠纷案件。各级党委组成的土改工作团，也
以农会工作团或特派员的名义去开展工作。滨海区制订了《滨海区农民联合会及农
代大会组织章程(草案)》，规定农会暂时统治一切，一切权力归农会，全体农民的
意见就是法令，并成立了农民革命法庭，以农民群众性的半政权斗争形式向地主开
展斗争。
在土改后期，农会组织参加了结合整党进行整顿基层政权的工作。在老区，农
会干部和积极分子被中共党支部邀请参加党的会议，共同审查党员和政权干部，然
后召开县、区、乡(村)三级人民代表会议，选举三级政府委员会，改造基层政权。
在新区，首先建立健全各级农会组织，发动群众开展土改斗争，相继召开农代会议
和扩大村干部积极分子代表会议、农会会员大会以及村民大会，在此基础上建立或
改造村级政权机构。
各级中共党组织还注重在支前民工队伍中大量培养积极分子，选拔干部。据华
东支前委员会1949年的统计，在174305名复员的民工中，提拔干部6760人，占民工
总数的3.87％。在渡江和京沪战役中，又在51903名民工中提拔干部2517名，占民
工总数的5％；培养积极分子6900名，占民工总数的13.3％。在民工队伍中提拔的
干部和培养的积极分子复员回乡后，大多充实到了乡村政权组织中。
到1949年9月，全省共从农民积极分子中提拔乡村干部20余万人，建区公所
1419个，村公所81376个，形成了从省到乡村完整的民主政权系统。从农会积极分
子中提拔起来的大批干部，除充实了本地区的乡村政权外，还大量被抽调随军南下，
支援新解放区的革命和建设。1949年4月29日，山东地区抽调22968名干部随军南下，
分别编入南方各省各级党政机关。6月25日，又从山东抽调了1200名干部南下支援
新解放区。在解放战争期间，山东地区先后动员了4万名干部随军南下、北上、西
征，为全国的解放做出了突出贡献。