(一)民主建政
1937年“七七”事变以后，日军大举南侵。国民党山东省政府主席韩复榘弃职
而逃，从省政府要员到各地专员、县长90％以上逃之夭夭。汉奸乘机大肆活动，到
处建“维持会”、伪政权。全省陷入混乱状态。
1938年3月，胶东人民抗日救国军第三军收复蓬莱、黄县、掖县，经国民党山
东省政府加委，民主产生了3个县的县长，成立了山东省最早的3个民主县政府。各
区乡政权也在农救会等群众团体参加下，由民主选举产生。同年8月，中国共产党
领导的北海专署建立。冀鲁边区也收复了8个县，并建立了民主政权。鲁西、鲁南、
泰山区的个别地区也产生了民主政权组织。武汉失守前，日军战略重点在中南地区，
山东相对稳定，旧政权惊魂未定，民主建政运动得以较大发展。较典型的有：鲁西
北范筑先领导的抗日武装力量及其开明民主的政权蓬勃开展的民众抗日运动。鲁南
统战形势好，民主建政发展亦很快。1939年春，八路军一一五师东进支队入鲁，给
敌人以沉重打击，人民抗战信心与积极性更高，迫切要求建立民主政治。新的抗日
民主政权运动在泰安、宁阳、肥城、郓城、东平等县日益活跃。沂水、蒙阴、莱芜、
新泰、博山、淄川、费县一带相继成立了抗日民主政权。1940年上半年，在民主运
动推动下，泰西两个月间罢免了5个县长，选出了7个新县长、40个区长及全区60％
以上的乡长、村长，民主热潮空前。(1940年夏全省民主建政情况见表2-1)
表2-1 1940年夏山东省民主建政情况表
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│地区│辖县│民主政权 │民主政权│民主政权│民主政权│民主政权│
│ │ │县 │管辖区 │区 │县原辖 │辖人口 │
│ │ │ │ │ │人口(万)│(万) │
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│鲁西│35 │30 │169 │78 │ │562 │
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│湖西│8 │4 │36 │18 │ │80 │
│ │ │(苏北一县)│ │ │ │ │
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│鲁南│10 │6 │60 │29 │ │200 │
│ │ │(苏北一县)│ │ │ │ │
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│鲁中│17 │14 │143 │87 │ │230 │
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│清河│15 │10 │70 │54 │350 │200 │
├──┼──┼─────┼────┼────┼────┼────┤
│胶东│15 │12 │68 │35 │ │300 │
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续表
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│政权辖县数地区│辖县 │民主政权 │民主政权│民主政权│民主政权│民主政权│
│ │ │县 │管辖区 │区 │县原辖 │辖人口 │
│ │ │ │ │ │人口(万)│(万) │
├───────┼─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
│鲁北 │14 │14 │90 │51 │ │400 │
│ │ │(河北四县)│ │ │ │ │
├───────┼─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
│总计 │114 │90 │636 │352 │ │1972 │
│ │(外省六县)│(外省六县)│ │ │ │ │
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在90个民主县政权中，有统计的71个县民选县长达67个；有统计的232个区民
主政权中，民选区长186个，民选乡长达2/3，民选村长约达1/2。还建立了2个主任
公署(鲁西、清河)、1个行政联合办事处(胶东)、1个专署(鲁南)、16个专员公署、
两个联合办事处、3个行署。其中，有民选专员9人、民选行政区主任1人。各级民
选政权中，都选举了各级行政委员会。在有统计的67个县民主政权中，成立了47个
县参议会、8个专区参议会、1个行政区参议会。
在民主建政过程中，各级农救会组织均积极参与，推举自己的代表加入民主政
权，促进了民主建政运动的发展。
(二)参加宪政运动
1940年春，宪政运动广泛开展。各级农救会发动并代表广大农民积极参加了成
立宪政促进会、各级参议会和“国大”代表的选举工作。参与宪法修正改革能使农
民得到应有的权利和保障，参议会是代表民意的机关，“国大”代表更是少不了农
民的席位。因此，在各级农救会组织的发动、参与下，广大农民都愿意推举自己的
代表竞选参政，表现出很高的热情。全省各级普遍建立了参议会，共选出“国大”
代表61人，并派代表去陪都重庆扩大民主运动的宣传。
(三)参政议政
1940年3月的《山东省出席“国大”代表试选办法》中规定，各县选出的10名
候选人须包括农民团体在内的各抗日党派、团体、部队的代表。随后公布的《县各
级参议会选举条例(草案)》中规定：“农救会所选出之议员，应占各该级参议员总
额的30％。”农救会组织参政程度之深由此可见。
在民主政权中，农救会组织积极参加了政权自身的改造(如改造县、乡、村级
政权、实行“三三制”原则等)，以及执政工作。有农救会代表参加的民主政权在
抗战时期主要工作有：1、建立民主政权的法制领导。普遍颁布了政权的施政纲领，
并据此进行工作；建立政权各部门工作行政制度、报告检查制度；颁布并实行了各
种进步法令与司法制度(如：公平负担、除奸条例、惩治贪污条例、公安局工作纲
要与组织法等)；建立了正规的财政政策与统一收支制度等。2、建立政权对战争方
面工作的领导。建立广大的地方武装，整理发展群众武装；补充与扩大主力，进行
扩军工作；保证主力、地方武装的给养、战费的供给；积极领导游击战争及政权本
身的军事化、战斗化；领导群众破路、拆围墙、戒严、送情报；慰劳部队。3、施
行各种善政。统筹统支，公平负担，摊派军粮，废除苛捐杂税，实行减租减息，优
待抗属，救济农民、难民，增加工人工资，给各群众团体以物质、精神援助。4、
生产建设。开荒，植树，组织生产消费合作社，发行辅币，组织低息贷款、春耕免
息贷款。5、恢复与开展国民教育。开办小学、完全小学，开办夜校，开办各种训
练班，培养师资和各种干部，编印教材。6、建立司法部门与开展锄奸运动。建立
司法处与承审处等，建立盘查站与锄奸小组，建立各县公安局。7、对敌伪政权开
展工作。8、开展宪政运动。省、县、区、乡一般都建立了宪政促进会组织，省内
开展了在全国及华北第一个人民选举“国大”代表运动。
(四)领导民运工作
整个抗日战争时期，中共党的基层组织是不公开的。在农村，党的各项工作均
通过农救会、以农救会的名义开展与组织实施。因此农救会配合中共党组织做了大
量的、涉及面很广的工作，从形式上公开领导了农村的抗战、生产等各项民运工作。
在抗战前期，农救会还曾统揽村政和各救会工作。民主政权建立伊始，湖西、
鲁西北的村政权多半都掌握在村农救会长或会员手里。区、乡政权也进行了改选。
1940年省联合大会的决议中，将村级群众组织由工、农、青、妇分存并立改为以农
救会为主，下设工、青、妇组。一年后，省各救总会发出指示：村级农救会代替各
救会形式，于农救会下建立工、青、妇组；村农救会实行改造，在农救会委员内增
设工、青、妇委员，工、青、妇组在工作上受农救会委员会领导。直至1942年底，
中共山东分局关于群众工作的指示中要求建立工、农、青、妇村级的单独组织为止，
在较长的一段时间内，农村基层的民运、各救会工作，实际上统归农救会负责领导。