工作综述
局长 马义年
一、规范性文件工作取得突破
1998年，行署法制局共审查、修改行署规范性文件35件，备案、审查县(市)政府
规范性文件96件。
1、制订立法计划，切实加强对规范性文件制定的计划管理。行署法制局紧紧围
绕地委、行署的中心任务，在综合平衡行署各部门提报的1998年规范性文件制定计划
草案的基础上，制订了《菏泽地区1998年规范性文件制订计划》，确定了1998年仍以
加快经济建设步伐为立法重点。东明县法制办早动手、早准备，通过分析形势，研究
县情，在学习政策、搞好预测的基础上，根据各部门报来的计划，汇总筛选，向县政
府提出规划，经县政府研究同意，于2月份下发了《东明县政府规范性文件制定计划
》，全年共起草、审查、修改县政府规范性文件草稿40件，正式出台35件。
2、抓住重点难点，积极稳妥地制定高质量的规范性文件。预算外资金管理混乱
，是多年来政府管理的难点。对此，行署法制局结合地区财政、物价等部门，在认真
调查研究的基础上，制定出台了《菏泽地区预算外资金管理暂行办法》、《菏泽地区
收费管理办法》，实现了“还预算外资金所有权于政府，还管理权于财政”的目标。
为了搞好住房制度改革，结合有关部门，先后出台了《菏泽地区取消福利分房实行住
房新制度暂行办法》等7个配套规范性文件，从而保证了房改工作的顺利进行。另外
，针对一些关系国计民生、国家尚未立法规范的热点难点问题，也积极同有关部门协
商，制定出台了《菏泽地区道路运输、搬运、装卸、理货管理办法》、《菏泽地区报
废汽车回收管理办法》等规范性文件，填补了立法的空白点。菏泽市政府法制局制定
规范性文件还同市人大结合，以市人大的名义下文公布，从而提高了规范性文件的效
力。如《菏泽市个体私营经济服务中心工作规程》、《菏泽市个体私营经济服务中心
工作人员十不准》等规范性文件发布后，为全市个体私营经济提供一流的服务、创造
良好的环境起到了极大的促进作用。
3、搞好备案审查，及时上报备案规范性文件。规范性文件不备案，一直是政府
法制工作的老大难问题。为彻底解决这一问题，行署法制局指定专人具体负责备案工
作。全年行署共出台规范性文件35件，上报备案35件，向省备案率达到100％。县市
规范性文件备案工作也有了较大改观，绝大多数县市都能及时上报备案。单县县政府
1998年共制发规范性文件18件，单县法制办做到了全部备案。他们还集中精力和人力
，把县政府1990年以来制定发布的215件规范性文件进行了全面清理，经初步审查，
继续有效的108件，需修改的75件，需废止的32件。
二、行政复议应诉工作获得积极进展
1998年，全区共受理行政复议案件58起，经审理维持的35起，撤销原处理决定的
10起。全区共代理行政应诉案件1127起，经法院审理，判决维持的214起，撤销原处
理决定的181起。
1、行政复议案件有所增加。1997年全区行政复议案件是41起，1998年增加到58
起，上升了41％。行署法制局1998年共受理行政复议案件6起。在办案过程中，始终
坚持以事实为依据、以法律为准绳，严格把好事实证据关、法律政策关、合理适当关
、廉洁勤政关。从而保证了行政复议决定的公正、合理，使当事人获得了满意的结果
。
2、行政应诉案件有喜有忧。1998年，全区行政诉讼案件胜诉214起，败诉181起
，败诉率仍然很高。菏泽市政府法制局1998年受理市政府应诉案件18件，其中土地房
产案件16件，这些因土地房产而诉市政府的案件至年底已结案9件，其中一审胜诉2件
，败诉4件，撤诉3件。这些都表明老百姓的法制意识、法律水平在不断增强，另一方
面也说明一些县市政府及政府部门在作出具体行政行为时，仍然存在不合法、不合理
的现象。
3、法律咨询普遍受到欢迎。地、县(市)两级政府法制机构积极接待来人来访，
通过咨询服务，为当事人避免和挽回了许多起经济损失。如1998年因一起追偿集资款
案件，状告行署印刷所和行署办公室、地区体改委因开办经济实体承担连带责任等案
件，都曾向行署法制局咨询，并得到了较满意的答复。东明县法制办1998年共接待来
人来访1000余人次，提供法律咨询400余件次，从而化解了大量矛盾，为县政府领导
节省了大量精力、时间，较好地维护了公民、法人和其他组织的合法权益。
三、政府法制监督取得突出成绩
1、公布了行政处罚主体。根据《行政处罚法》和省政府要求，行署法制局依法
清理了地级行政处罚主体，以行署文件公布了地区具有行政处罚权的行署部门55个、
具有行政处罚主体资格的分支机构或者派出机构11个、法律法规授权的组织18个、受
行政机关委托以委托机关名义实施行政处罚的事业单位9个、行政机关的直属机构或
者视为内设机构的组织以其主管行政机关的名义实施行政处罚的单位16个，共109个
行政处罚主体。各县市也都相继公布了县级行政处罚主体。为制止“三乱”现象、方
便广大群众监督行政执法机关依法行政等起到了积极的促进作用。
2、努力推行和推广了“两制”。根据总书记江泽民在十五大报告中提出“一切
政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”的要
求，行署法制局制发了《关于加强建立行政执法责任制调查研究工作的通知》，要求
全区各级行政执法机关尽快建立健全行政执法责任制和评议考核制。地区审计局先后
制定了《关于实行审计质量和审计执法责任制暂行办法》、《审计行政执法责任制》
等一系列规章制度，对制定年审计划、审计案件的处理程序、审计执法人员的责任、
领导干部的责任、错案追究及纠正等，都作出了明确的规定。这些措施和方法责任明
确具体，可操作性强。地区技术监督局把行政执法与工作任务结合在一起并加以量化
，各项工作都列出指标，责任明确，奖惩清楚。对于这些好经验、好做法，行署法制
局都及时给予了总结和推广。
3、认真开展了行政执法监督检查。根据省政府法制局的要求，1998年行署法制
局与地区体改委联合开展了全区非上市股份有限公司规范运作情况大检查。重点检查
了“山东银海股份有限公司”。发现该公司自1997年以来没能如期按规定召开股东大
会，财务未经中介机构进行审查验证、未提取两金等问题。对此，检查组依法作出了
整改处理意见。针对定陶县城关工商所乱收费乱罚款一案，行署法制局积极督促定陶
县工商局拿出处理意见。此案对全区各级行政执法机关及行政执法人员教育很大，促
进了全区执法机关和执法人员的依法行政。另外，行署法制局还与有关部门结合，开
展了减轻农民负担、查处冒充专利活动、土地法等专项大检查。
4、加强行政执法人员培训、考试，严把办证关。为把行政执法人员培训、考试
、办证工作顺利扎实地开展好，行署法制局组织专门人员、拟定培训方案、落实培训
人员，同时严把办证关，对不符合培训、办证条件的人员坚决予以清出。各县(市)及
行署部门共报行政执法人员23560多人，经严格审查，清查出不在行政执法岗位和不
符合办证条件的人员7000余人，基本上保证了行政执法队伍的纯洁性。为确保培训质
量和不影响培训单位的正常工作，采取了集中培训、自学辅导、上门讲课等培训方法
，全区共培训行政执法人员11000多人。为保证考试质量，行署法制局采取了统一时
间、统一试卷、统一考试的方法，于8月20日早6点半带着考试试卷奔赴各县(市)考区
，地、县市法制部门还邀请人大、行署(政府)、政协、监察、人事等部门的领导到考
场巡视。经过严格的集中改卷，考试及格率为98％。10136人领取了《山东省行政执
法证》。
5、广泛开展了法制宣传活动。全区各级领导坚持长期学法不松懈，采取集体学
与个人学相结合的方式，领导学法初步形成制度化。为保证领导及时学习国家新颁布
的法律法规，1998年地区共发行省法制局编印的《法规汇编》500本，《行政案件法
规文书》500本。鄄城县法制办根据省局法制宣传工作会议精神，召开了县政府领导
出席、县直部门负责人参加的政府法制工作座谈会，传达精神，分析形势，明确任务
。鄄城县法制办还应邀到鄄城第十一中学等学校，对学生进行法制教育，社会反响很
好。东明县法制办积极组织和配合有关行政执法部门进行了9次上街游行宣传有关法
律法规的大型活动，发放法制宣传材料10000多份，编写有关法制宣传文稿35篇，撰
写探讨政府法制工作问题的有关文章12篇，收到了较好的效果。