新中国建立初期至党的十一届三中全会前，莱芜市卫生事业一直受到“计划经济”
的制约和束缚。卫生经费几乎全靠国家财政投入。卫生机构内部往往两眼只盯在财政
上。管理上基本是“大锅饭”，不核算。单位和职工遵循旧的“福利型”传统体制已
习以为常，普遍缺乏经营理念和竞争意识。人、财、物的优势得不到充分发挥，卫生
事业内部缺乏自我改造的能力，形成了“建设、吃饭靠国家”和“等、靠、要”的思
想。尽管市财政对卫生事业的投资逐年增加，但只能保住“人头费”，远远不能满足
卫生事业发展的需要。卫生经费紧缺，加上医疗卫生服务实行低收费、免收费制度，
医用消耗长期得不到合理补偿。在分配形式上，存在着干多干少一个样，干好干孬一
个样的平均主义，干部职工的工作积极性受到制约，富有生机与活力的运行机制难以
建立，严重影响了卫生事业的发展。尤其是十年“文革”后，医疗卫生队伍青黄不接，
医疗技术、医护质量、管理体制等方面都受到了前所未有的冲击和干扰，“看病难、
住院难、手术难”和“门难进、脸难看、事难办”的现象普遍存在。
1978年12月，党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，卫生改革也由此起步。
由于当时对改革的认识还比较肤浅，理解不够深刻，思想不够解放，缺乏胆识和借鉴，
开始只是处于摸索尝试阶段。1979年起，医院开始试行“全额管理，定额补助，结余
留用”的办法，在经营管理上有了一定的自主权，开始扭转卫生单位片面强调福利性，
不善经营，不讲核算状况。1980年市人民医院试行了“五定 (定人员、定编制、定工
作数量、定工作质量、定考核办法) ，一奖罚(奖勤罚懒)”的管理方法。但因当时并
未实行奖金制度，对医院管理中出现的问题，仅用扣工资的手段予以惩罚，“五定一
奖”则流于形式，行政手段占主导地位。
党中央《关于经济体制改革的决定》下达后，借鉴农村经济体制改革和学习外地
的经验，卫生行业在管理体制、运行机制及分配制度等方面也开始进行改革的探索。
1983年3月，市卫生局在学习中共中央(1983)1号文件和全国卫生厅局长会议的基础上，
由局长李光前带领全县各医疗卫生单位的主要负责人到薛城、曹县参观学习卫生改革
的经验，解放了思想，坚定了信心，开创了全县卫生改革的新局面。1985年，国务院
批转了国家卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》。市卫生局在认真学习，
总结前段经验的基础上，以市人民医院为试点，从改革领导体制及人事管理制度入手，
提出新的医院改革方案。改变原有的管理体制，实行了党政分开，院长负责制。书记
主要负责思想政治工作，党总支(党委)对医院工作起保证与监督作用。这样使党的领
导干部从繁忙的行政事务中解脱出来，集中精力抓好党的建设及党的方针、政策的落
实。院长作为医院的法人代表行使医院行政、业务、财务和人事工作的指挥权与决策
权，做到了有职、有权、有责。对医院经营管理的好坏，能否完成目标任务，要接受
党委及职工代表大会的监督，并承担相关的法律责任，改变了过去党政不分，党委包
揽一切以及党不管党的局面。
经过几年的尝试和摸索，随着城乡经济体制改革的推进，卫生改革逐步探索出了
在有计划商品经济条件下发展卫生事业的新路子，提高了卫生行业的社会效益、技术
效益、经济效益。有效地促进了卫生事业的发展。
一、简政放权，为发展卫生事业创造了良好的外部条件。
党的十一届三中全会后，莱芜市卫生事业虽然有了较快发展，但与经济发展和人
们对医疗卫生事业的需求还不适应。特别是乡镇、村医疗卫生工作进展缓慢，基层群
众就医难的问题，没有得到很好的解决。存在这些问题的主要原因是条块关系没有理
顺，“管得着的看不见，看得见的管不着”，乡镇政府和群众缺乏发展卫生事业的积
极性。1986年，莱芜市人民政府针对这种情况，从简政放权，健全乡镇政府职能入手，
将市直乡镇的23个分支机构，包括乡镇卫生院(所)全部下放给乡镇管理。共下放卫生
人员724人，卫生固定资产和流动资金572万元。初步打破了条块分割的旧体制，理顺
了条块关系，建立了分级办医、分级管理的医疗卫生工作新机制，调动了各级办医的
积极性。
一是加强了乡镇医疗卫生机构建设。乡镇医院下放后，乡镇政府把办好乡镇卫生
院(所)作为造福人民，造福社会的一件大事，纳入了乡镇国民经济和社会发展规划，
并舍得投资搞好卫生院(所)建设。政权下放的第一年，各乡镇用于卫生院(所)的投资
就达到了120万元，比下放前的1985年增加了103万元。全市有21个乡镇卫生院(所)新
建了房屋， 增添了医疗设备。有6个乡镇新建了卫生院。全市28个乡镇的卫生固定资
产由1985年的371万元增加到1988年的824万元。高庄镇卫生院建院20多年，只有40间
简陋房屋， 30多个床位。下放给乡镇政府管理后，镇政府投资60万元，建起了一座2
000平方米的门诊楼， 购置了部分先进设备，改善了医疗条件，满足了人民群众的医
疗需求。 为了贯彻“预防为主”的方针，各乡镇还加强了卫生防保机构建设。截止1
989年5月，全市建起了15个乡镇卫生防保站，与卫生院同级，列事业编制，经费实行
全额补助, 独立核算。使乡镇的卫生防疫、妇幼保健、食品卫生监督检查等各项社会
卫生工作，得到进一步加强。
二是加强了村卫生室的整顿和建设。简政放权前，境内绝大部分村庄都有卫生室。
农村实行联产承包责任制以后，由于管理措施跟不上，乡村医生报酬不落实等问题，
卫生室的发展受到很大影响，许多卫生室处于瘫痪状态。简政放权后，市政府把村卫
生室的整顿和建设作为乡镇政府的一项重要任务，进行部署，逐级落实到村，并制定
标准， 深入开展了创甲级卫生室的活动， 定期检查验收。全市1005个行政村中，有
998个村建立了卫生室(其中两村联办的12个)。基本达到了“村村有、集体办，有医、
有药、有房屋、有制度”的要求。经验收评定甲级卫生室514个，占56%，为了加强和
巩固农村卫生基层队伍，提高乡医的技术素质，调动乡村医生的积极性，市卫生局积
极帮助乡镇政府开展了乡村医生业务培训和职称评定工作，1988年全市共举办学习班
35期，培训乡村医生1091人次。同时，在上游镇进行了村卫生室和乡村医生管理的试
点。在充分论证的基础上实行了以“三制”、“五统一”为主要内容管理模式。“三
制”，就是对乡医实行聘任制、工资制和退休制；“五统一”，就是行政、党务、财
务、业务、药品管理统一。1990年初，市政府将上游镇的这一经验推向了全市，从而
稳定了乡村医生队伍， 使村卫生室得到了巩固和发展。对此，山东省卫生厅在199 0
年第4期《山东卫生情况》 作了专题报道，卫生部政策法规司在《卫生信息》上作了
转发。
三是较好地发挥了市直卫生单位的典型示范作用。乡镇卫生院下放给乡镇政府管
理后，市里能够集中人力、物力、财力抓好市直医疗卫生单位的建设。1987至1989年
市财政先后投资120万元， 用于市直卫生单位的基本建设。其中投资40万元，加强了
市中医医院建设。同时市卫生主管部门也从繁琐的事务中解脱出来，精减了机构，强
化了业务指导。市卫生局由原来的10个科室减少到3个，工作人员由29人减少到16人。
把主要精力转移到了业务建设、技术培训和宏观指导上。先后帮助乡镇制定了卫生事
业发展规划和卫生院(所)管理的规制度，使乡镇卫生院(所)达到了“长远发展有规划，
近期建设有目标， 管理有制度” 的要求。市直各医疗卫生单位也普遍与乡镇卫生院
(所)建立了技术协作关系，定期进行技术指导和帮助，进一步推动了农村医疗卫生工
作的开展。
二、深化改革，增强卫生机构内部的生机和活力。
为了克服“大锅饭”的弊端，市政府在简政放权、改善外部条件的基础上，注重
把卫生改革的重点转向卫生机构内部。本着放宽政策，深化改革，健全补偿机制，启
动卫生机构内部活力的原则，在充分调查研究的基础上，于1988年4月以莱政发 (198
8)38号文件批转了市卫生局《关于深化卫生工作改革的意见》，成为全市卫生改革的
指导性文件。文件指出：卫生改革的总方针是紧紧围绕经济建设这个中心，坚持四项
基本原则，坚持改革开放搞活的方针，遵照中央领导同志“思想文化教育卫生部门都
要以社会效益为一切活动的唯一准则”的指示，坚持文明行医，不断提高卫生工作的
三个效益。改革的目的，主要是革除那些束缚干部职工积极性的条条框框，本着有利
于发展生产力，调动职工积极性，增强卫生系统内部活力的原则，促进卫生事业的发
展。改革的目标是搞好各项医疗卫生工作，开展多种服务，实行事业单位企业化管理，
逐步达到“吃饭靠自己，建设发展靠资助”的目标。
(一)、全面推行技术经济承包责任制。为了把医疗卫生单位办成在国家补助前提
下，自主经营，自负盈亏的经济实体，按照所有权和经营权适当分离的原则，市卫生
局全面推行和完善了技术经济承包责任制。对业务科室实行了“包技术、包任务、包
服务质量、包经济效益”的四包责任制；对后勤科室实行独立核算、经费包干、节约
创收分成的承包责任制；对社会卫生科室实行了定额承包和目标责任制相结合的管理
办法；对职能科室和行政管理人员实行了职务津贴和同工作实绩挂钩的奖金制。进一
步完善了院(站、所、校)长负责制。乡镇卫生院(所)长由乡镇政府任命。市直卫生单
位的负责人由市卫生局任命，其所属科室负责人由单位负责人任命，使管人和用人统
一起来。通过承包责任制的落实，真正把工作好坏同个人利益挂起钩来，做到奖勤罚
懒，打破了长期以来吃“大锅饭”的弊端，增强了干部职工的经营管理观念和竞争意
识。市人民医院率先对临床科室实行了经济技术承包，超定额提成，对职能科室和行
政管理人员实行了职务津贴、奖金与业绩挂钩，对后勤科室实行了租赁经营，调动了
全院干部职工的工作积极性，促进了医院工作开展。
(二)、改革卫生经费管理办法。过去的卫生经费主要用于“人头费”，其结果使
医疗卫生单位坐享其成，缺乏压力和动力。改革后，对国拨卫生事业费由市卫生局统
筹， 重点用于基本建设。医院按人头拨50%的基本工资。全额单位拨基本工资，其补
助工资、职工福利、办公经费、业务费用等均从增收节支和开展有偿服务中解决。对
乡镇卫生院(所)的经费，由各乡镇统筹安排，市财政、卫生部门每年拿出定额经费重
点加以扶持，并以此吸引各乡镇向卫生院(所)投资，改善办院条件。
(三)、完善补偿机制，开展有偿服务。改革前，有些医疗单位只治不防，坐等门
诊；社会卫生部门只防不治。一方面造成了设备、技术的闲置浪费，另一方面也满足
不了群众防病治病的需求。为解决这一问题，市卫生局从政策上、制度上入手，正确
引导和鼓励医疗卫生单位拓宽服务领域，充分利用现有的人力、物力和技术资源进行
健康查体、专病专治及巡回医疗等多种社会服务，提高了医疗卫生机构的综合服务功
能，实现了由单纯医疗型向医疗、预防、康复综合型的转变。
(四)、走以工助医、以副补主的路子，积极兴办服务实体。市政府组织财政、税
务、审计等部门认真研究制定了对卫生经济实体实行“缓、减、免”税的具体规定，
加快了卫生经济实体的发展。经市政府批准，市卫生局组织成立了“红十字卫生服务
中心”。先后建起了药材批发部、综合门市部、医疗器械维修部、印刷厂、制药厂、
医疗被服厂。各医疗卫生单位都在保证完成各项医疗卫生工作任务的前提下, 根据本
单位实际情况,办起了经济实体,开展了多种形式的创收服务，这样不仅拓宽了卫生事
业发展的路子，而且使卫生经费不足，发展受制的问题得到缓解，从而增强了自身发
展能力。
1989年，市卫生局从实际出发，制定了《进一步深化卫生改革的意见》，启动了
卫生部门的内部机制，使改革又有了新的进展。
一是进一步完善了各种形式的承包责任制， 建立健全了约束机制。 根据莱政发
(1989)69号文件精神，各医疗卫生单位实行了全方位的综合承包责任制。把工作数量、
工作质量、经济指标、思想政治工作、医德医风、精神文明建设、人才培养及事业发
展指标都列入了承包责任制。合理确定承包基数，健全了质量监督系统和内部审计制
度、自我检查和主管部门考评制度。市局成立了审计小组，各单位设立了专职统计员，
进行定期和不定期检查。同时还建立了社会监督制度，从市局到各医疗卫生单位都设
立了意见箱和举报电话，采取了政务公开、业务公开、明码标价、挂牌服务等措施，
医疗单位还聘请社会各界人士为义务监督员。
二是整顿了医疗秩序，加强了医药市场管理。实行一律从国营医药部门购药，制
定了《严禁从私人手中进药的规定》、《个体开业行医和联合诊所的管理办法》。市
局根据上级文件精神，组织人员对全市医疗机构、个体行医点、村卫生室、厂矿、机
关、部队、学校卫生所，进行了定期和不定期检查，实行了发证经营，统一管理。对
清查出的一些非法游医、药贩，进行了严肃处理，保证了药品质量和广大人民群众用
药安全有效。
三是积极开展了横向联合和技术协作，提高了医疗技术水平。同时打破了封闭式
的办医模式，加强了卫生技术交流，增强了卫生改革的活力。
四是树立“大卫生”观念，积极组织实施了初级卫生保健。为实现“2000年人人
享有卫生保健” 的目标。实行了政府组织，部门配合，全民动手，综合治理，到199
4年底提前6年实现了目标。
1992年，进一步加大了改革的力度，继续推进卫生机构内部改革。加强了基层班
子建设，调整充实了15名政治素质好，懂业务，会管理，有开拓精神的医疗卫生单位
的领导干部；实施了公费医疗制度的改革，制定了《莱芜市公费医疗管理办法》，实
行了“定点包干”的管理体制。既方便和满足了机关、企事业单位的就医，又控制了
医疗费用的开支；全面推行了乡镇卫生院、村卫生室一体化管理，将卫生室由村委会
管理转为乡镇卫生院管理。
1993年5月， 市文卫体委制定了《关于深化卫生改革的意见》，明确指出：卫生
改革的目的是为了适应发展社会主义市场经济的新形势，满足不同层次的卫生医疗保
健的需求。其基本思路是宏观管理，微观放开，分类指导，调放结合。并归纳为“三
保三放”，即：保农村卫生，城市逐步放开；保预防保健，医疗逐步放开；保基本医
疗服务，特殊医疗逐步放开。改革的方向是创造性的贯彻执行新时期卫生工作方针。
坚持预防为主，依靠科技进步，全社会参与，中西医并举，为人民健康服务，要切实
加强精神文明建设， 坚持不懈地抓好医德医风， 以保证卫生改革的健康发展。这个
《意见》作为莱芜市升格为地级市后又一个指导性改革方案，在管理机制、补偿机制、
医疗保健体制、医疗机构管理、人才培养、振兴中医、奖惩制度等方面都作出了明确
规定。
随着卫生改革的不断深化，市卫生局于1996、1997年先后出台了《莱芜市医疗机
构规划》和《市直医疗卫生单位建设总体规划》。加强了行业管理，初步形成了以公
有制为主体，多种所有制并存的格局。在机构管理方面，进一步完善内部管理机制，
以社会效益为最高准则，继续实行院(站、所、校)长负责制，综合目标管理责任制。
在服务结构方面，提高了基本医疗服务供给水平，开展了多层次需求的特需服务。在
补偿机制方面，主动当好政府的参谋，提出了有利于卫生事业发展的意见、建议，进
一步调动了广大干部职工的积极性，增强了向社会提供更多卫生服务的积极性，同时
还对医疗保障制度和城市卫生服务体系的改革做了大量基础性工作。
1998年，市委、市政府多次召开联席会、办公会、调度会，研究卫生改革工作。
解决工作中出现的各种困难和问题，稳步推进改革，增强卫生事业发展的活力。市卫
生局以行业管理为目标，统筹规划，合理调整和配置卫生资源，实施区域卫生规划。
本着合理利用现有资源，资产重组，优势互补的原则，借鉴外地经验，实行了区、乡
(镇)两级计划生育服务站和妇幼保健站“两站合一”的改革在钢城区进行了试点后，
全市推广。同时积极开展了以合作医疗为重点的农村卫生工作。
1999年，全市医疗机构配套改革不断深入。按照“控制总量、盘活存量、优化增
量、提高质量”的原则，加大了卫生资源的宏观调控力度，促进了资源的合理配置和
有效利用。社区卫生服务进一步推开。同时提出了卫生行政部门由注重依靠行政手段
管理向注重依靠运用法律手段转变的卫生体制改革的基本思路。
2000年至2002年，全市卫生改革迈出了坚实步伐。市直医疗卫生机构进行了调整
合并；医疗产权制度进行了改革；医疗单位实行了药品集中招标采购；后勤服务实行
了社会化。同时对农村卫生管理改由原来的分散到相对集中(组建中心卫生室)的模式
进行了试点和全面推广。