采制自汉代起，被判刑的人多流放海边煮盐服刑，定籍盐户，以后历代多效其法。
盐为国家垄断商品，关系国计民生，因而不准私自采制，如私自采制，刑律甚严。后
唐明宗长兴四年(933年)规定：刮卤煎盐1两至1斤，买卖人各决臀杖13；1-2斤决臀杖
15；2-3斤者决脊杖17；5斤以上者决脊杖20，处死。明代签民为灶，隶属灶籍，即登
记为专业盐民，户称灶户，人称灶丁，并由政府发给煎盐执照--锅牌。灶户凭锅牌及
煎锅口数向国家无偿领取一定数额的土地，称之为灶地。灶地用途有二，用以蓄柴薪
者称草场地，用以煎盐者称滩地。灶户凭锅牌煎盐，无锅牌煎制者以私盐论处。灶户
既隶灶籍，父子相承，世代相袭，不得弃灶归农，私逃者治以重罪，直至判死刑。明
正统二年(1437年) 有所改动，规定：“灶丁犯逃罪除官办额盐外，每日煎盐3斤，死
罪准工5年、流罪准工4年、徒五等各照年限计日煎盐赎罪。”清乾隆五年(1740年)又
行5人互结法， 1人犯罪，4人同罪加刑，并追至盐官。所以，灶户与农户界限十分严
明，正如泊于镇一带流传的民谣：“先有灶户九皋滩，后有徐姓海头院。灶户占滩，
民户占山；民户种地，灶户烧盐，烧盐种地不可两便。”
滩晒开始后，灶户解籍，但仍须经政府批准方可采制。民国初年，颁布“制盐许
可证制度”，首次提出“滩池归国家所有”。欲开滩晒盐者，必须经省级盐务部门批
准，发给“制盐许可证”，未经批准者不得私自开滩。盐民出让或出卖盐田者只准收
取建滩工本费，并向省级盐务主管机关申报契税，经审查批准后方可转让或出卖，且
以销定产。 无制盐许可证或未经批准即行转让开滩者，以私盐论处。凡制私盐250公
斤以上者处5年以下有期徒刑并没收其制盐工具。 制盐人不经政府批准不得停晒，未
完成政府定额者， 处所短少盐额的25-50％的罚款。建国后，国家颁布《盐政暂行条
例》和《盐场管理规则》，同样明确规定，非经政府盐务主管机关批准，任何单位和
个人不得开滩晒盐。“制盐许可证”由盐务总局或省级盐务局审查发给。
归坨盐为国家专卖物资，为防止私运私销、偷税漏税，盐产品必须堆集在一定地
点，谓之归坨。归坨始于清顺治十七年(1660年)。此前，各场实行集体煎制，即所谓
“团煎”，产出物直接交灶长或盐官。明末清初，灶丁逃亡，团煎废弛，御史李赞元
疏称：“各场团煎古制，现难举行。凡灶户烧煎之盐，请设立公垣堆贮，场官专司启
闭，以杜灶丁私卖之弊。”李赞元请设的“公垣”，实际就是国家仓坨。但无论灶煎
时代，还是滩晒时期，境内均未设“公垣”。滩晒后，盐民于滩池旁筑一高阜，原盐
出池堆于阜上，或运至验放机关指定的地点。此时，产品所有权仍归生产者，但验放、
运销、出场等权则为国家控制。1950年实行公收后，归坨原盐拥有权改属国家。
运销清代盐的运销有票地、引地之分。引地由国家招商专卖，票地盐税摊入地丁，
许民自运自销。其时，荣成有票无引，每年额票401张，票价(盐税) 及附加银77.843
两，随地丁一起征收，分解西由盐场，居民就附近场灶自运自销，但运销不得越界到
引地贩卖，同样，引地之盐亦不许进入票地，如有越界，即以私盐论处。清咸丰元年
(1851年)，龙须岛卧龙村村民、荣成县生员李廷爵购进东北滩晒原盐作为渔盐，知县
王锡麟以“侵犯票地”为由，将李廷爵逮捕。李廷爵不服，再三辩解，甚至越级晋京
申诉始得胜诉。此后，特准东北滩晒原盐进入登州府所辖州县。民国成立，实行税价
一体运销体制，除在各场专设税收机关外，并于原盐集散地设立专门运销机构，负责
集港、筑装、中转、放销、检验质量。抗日战争时期和中华人民共和国成立后，盐的
运销均由政府盐务主管机关或指定的单位负责，其他单位和个人均不得参与。
附：李廷爵盐案始末
清咸丰元年(1851年)，荣成县拿获生员李廷爵等收买关东大盐至20石，知县王锡
麟详请革斥。李廷爵以沿海腌鱼向用大盐，不得谓之私盐，递经上控。巡抚批府提审，
并饬登州府查。前任英守(英桂)前断有无与盐法窒碍，即由府详查舆情，参酌盐法妥
议详夺。知府汪承镛详称：查登属盐不设商课，归地丁例，许民运民销，不准私煎私
贩。各州县额设引票，按志应赴西由石河等场配运。或百姓自买食盐，或良贩买盐转
卖，俱应责成乡约稽查，发给部票。支盐卖完之日，截角缴销，不准滩垣，灶户卖于
无票之人，是于便民之中，仍杜贩私之弊。惟沿海居民多以捕鱼为业，每逢春夏腌鱼
之际，所需盐斤动以亿万，必须关东大盐方能经久，若用本地煎盐，不特价值昂贵，
抑且日久变味，居民又以煎盐味苦，每多合食大盐，此系习俗，相沿已久，一旦骤行
禁止，惟恐民间生计攸关。若听其贩卖，非惟有碍本地票盐，更恐谋利之徒借腌鱼为
名，用船装运外境，接济私贩。邻境民运州县，亦复相率效尤，层递浸灌，延及有商
票地，为害非浅。今李廷爵买□之，虽称为腌鱼之用第，买自邻省，究属无票私盐。
乃李廷爵以为腌鱼需用大盐，并非始于今日，不为私贩。是渔户腌鱼究竟是否必须关
东大盐，应准其收卖，抑有犯即应照私盐论？详稽盐志并无正条，无所适从，拟请查
核批示。既而李廷爵又以官役勾串等词，遣报京控，遂提省审办。经抚批按察司会同
盐运司查议，据称本司等会查盐志，登郡地方盐不设商亦不设巡，其各州县所需食盐，
例系民运民销，课归地丁完纳，每年额票从无积滞。而该处地滨东海，居民腌鱼为业，
买盐接济由来已久。若果有碍，何以盐志并不设役巡缉？可见该处鱼盐为生民自然之
利，一旦绳之以法，非惟有妨生计，且恐地方兵役藉端讹索，其流弊有不可胜言者。
弟不定以限制，又恐影射兴贩浸灌有商票地，拟请登郡地方准其收买鱼盐，各在本境
应用。如有辗转贩卖，浸灌有商票地者，仍照定例缉究。为此议定章程，庶于课运民
生均无妨碍，遂转饬沿海州县一体遵照，而济南府谳局亦讯明李廷爵所买盐斤，委系
腌鱼，并非买作食盐，亦非私贩，所得越诉笞罪，照例赎纳，开复衣顶，案遂结。
(摘自《登州府志.盐法》)
缉私盐税关系国家财政收入，历代严禁私制、私运和私销。在盐法上对私运私销
的惩罚更甚于私制，不仅贩卖私盐者治重罪，买食者亦杖一百。历代均在盐区设盐警
部队专司缉私。清代称盐场巡役。民国成立后，于1918年设石岛盐警长公署，有官兵
287人， 分驻崖头、大泊子、涨、姜家、龙家等20处大小盐场。1929年，石岛盐警
被刘珍年部缴械， 年底，经财政部核准增补缺额盐警，官兵增至315人。1932年5月7
日，按《税盐章程》规定，石岛划为一等盐警区，由少校衔长官领导。1933年，王兴
仁就任石岛盐警区(亦称文荣盐警区)区长，驻文登城；北部则归威宁盐警区管辖，并
制定《私盐充公充赏处置办法》。这个办法不仅对从轻税区向重税区贩运私盐者的惩
罚作出明确规定，而且对缉私者的奖赏也作出明确规定：“由盐务官员缉私(舰)队所
获案件，其赏款应以六成发给缉获人员，二成发给缉获人员之主管机关，按发员薪水
比例分成。”但由于盐警待遇低，生活困难，这种缉私充赏的办法给他们诬良为盗、
压榨百姓以借口，疯狂地敲骨吸髓，连国民政府财政部盐务稽核总所编制的《税警章
则汇编》也不能不承认：“盐警待遇每月十元至十三元伍角(上册21页)”，“在盐警
部队里面克扣月饷的现象十分普遍，盐警生活困难，造成缉私营队败坏异常，动辄以
私缉获赏为能事，甚且自行私运”，“经常毒打及酷刑对待盐民，盐民不堪其蹂躏，
起而暴动屡见不鲜”(山东盐务材料汇编摘自《税警章则汇编》上册)。实事正是如此。
1913年，北洋政府“善后大借款”以盐税作担保，下令单征盐税，并于1917年设立石
岛盐税征收局。 而盐警借征税缉私为名，行勒索民众之实。1918年4月10日，文、荣
两县人民以“转牌” 、“邀单”互相约会，按时集合到达指定地点。文登于4月10日
至17日集聚红顶山， 荣成于4月13日至17日集聚海潮庵，举行声势浩大的反盐税、反
盐警敲榨勒索的示威活动。石岛盐场警区警官马希曾电告山东运使王鸿陆，迫于群众
威力，撤销盐警，停征盐税。
抗日战争时期，县抗日民主政府曾设置征收大队，其职责是制止向日军占领区走
私原盐。 建国后， 设有盐务警察部队，主要任务是宣传盐税政策，维护盐区治安。
1952年9月4日，奉山东省盐务局指示，盐警部队被撤销。盐警部队撤销后，开展群众
性缉私活动，盐业部门、税务部门、公安部门和镇村群众组成查缉小组，并聘请正直
可靠的群众担任缉私员，形成了广泛的缉私网络，严密控制走私动向，使多起酝酿进
行大规模走私活动得到制止。
1990年，国务院颁布了《盐业管理条例》，标志着盐业管理从此纳入法制轨道。
1992年，荣成市盐业公司成立盐政供销科，至此缉私工作有了明确机构。1995年，以
滕家镇为界，分南北两线，分兵把守，先后配备了车辆、服装、照明、警器等缉私装
备。为了加强对荣成市原盐的盐政管理，防止跨区销售，以劣充优和冲击荣成市场，
总公司的盐政人员，日夜巡回看守重要道口，打击和抓获偷运走私。据统计，自开展
缉私工作以来至1995年，共抓获贩运走私盐达4000多吨，既保证了荣成市正常运销秩
序，又增加了国家税收。
盐税在盐法中，盐税是一项重要内容，历代都非常重视。清代，境内盐税随地丁
征收，分解西由场，转解盐法道。民国年间，盐税单征单解。建国后，仍执行单征单
解。1958年7月1日，盐税征收移交税务机关。1973年，盐税曾一度并入工商税中，成
为地方税种，但由于其特定的征收对象和计征方法，在执行中仍保留其独立性。1984
年，全国第二步利改税会议后，把盐税重新划分出来，单独制定条例，保持了盐税的
独立税种。